Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 октября 2017 г. N 44-АПГ17-12 Решение суда о частичном удовлетворении иска о признании недействующими Порядка проведения мониторинга по определению количества безнадзорных животных на территории Пермского края и частично пункта 2.5 Порядка определения нормативов расходов по отлову безнадзорных животных, их учёту и регистрации, содержанию, лечению, кастрации (стерилизации), эвтаназии, утилизации, утв. приказом Государственной ветеринарной инспекции Пермского края от 27 июня 2016 г. N СЭД-49-01-16-84, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 октября 2017 г. N 44-АПГ17-12

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Порядка проведения мониторинга по определению количества безнадзорных животных на территории Пермского края и пункта 2.5 Порядка определения нормативов расходов по отлову безнадзорных животных, их учёту и регистрации, содержанию, лечению, кастрации (стерилизации), эвтаназии, утилизации в части слов "60 дней", утверждённых приказом Государственной ветеринарной инспекции Пермского края от 27 июня 2016 года N СЭД-49-01-16-84 по апелляционному представлению первого заместителя прокурора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 1 июня 2017 года, которым заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гашуниной Н.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Государственной ветеринарной инспекции Пермского края от 27 июня 2016 года N СЭД-49-01-16-84, опубликованным в этот же день на официальном сайте Государственной ветеринарной инспекции Пермского края (далее - Инспекция) http://invet/permkrai.ru. утверждены Порядок проведения мониторинга по определению количества безнадзорных животных на территории Пермского края (далее - Порядок проведения мониторинга) и Порядок определения нормативов расходов по отлову безнадзорных животных, их учёту и регистрации, содержанию, лечению, кастрации (стерилизации), эвтаназии, утилизации (далее - Порядок определения нормативов расходов).

В целях реализации Закона Пермского края от 29 февраля 2016 года N 612-ПК "О передаче органам местного самоуправления Пермского края отдельных государственных полномочий по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных" (далее - Закон Пермского края о передаче отдельных государственных полномочий) Порядок проведения мониторинга устанавливает процедуру проведения мониторинга по определению количества безнадзорных животных, подлежащих отлову, транспортировке, учёту, регистрации, содержанию, лечению, кастрации (стерилизации), эвтаназии и утилизации (пункт 1).

Порядком определения нормативов расходов установлены правила определения общего объёма субвенций бюджетам городских (сельских) поселений и городских округов Пермского края для осуществления государственных полномочий по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных (пункт 1), а также предусмотрено, что норматив расходов по содержанию одного безнадзорного животного включает содержание животного из расчёта средней продолжительности нахождения животного в питомнике в течение 60-ти дней (пункт 2.5).

Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным иском о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу Порядка проведения мониторинга и пункта 2.5 Порядка определения нормативов расходов в части слов "60-ти дней".

Требование о признании недействующим Порядка проведения мониторинга мотивировано его несоответствием подпункту 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), статьям 14 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статье 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", пунктам 1 и 2 статьи 3 Закона Пермского края о передаче отдельных государственных полномочий, поскольку проведение мониторинга по определению количества безнадзорных животных не входит в круг вопросов местного значения городских, сельских поселений и городских округов, а государственные полномочия по исполнению указанной функции органам местного самоуправления в установленном законом порядке не передавались.

В обоснование требования о несоответствии имеющему большую силу законодательству пункта 2.5 Порядка определения нормативов расходов прокурор указал, что исполнительный орган государственной власти Пермского края, являющийся уполномоченным в области ветеринарии, вышел за пределы полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством, предусмотрев продолжительность содержания безнадзорного животного в специальном питомнике в течение 60-ти дней, что не согласуется с пунктом 2 статьи 2 и статьёй 6 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ, определяющих круг полномочий субъекта Российской Федерации по вопросам организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных.

Решением Пермского краевого суда от 1 июня 2017 года административные исковые требования удовлетворены в части признания недействующим с момента вступления решения в законную силу Порядка проведения мониторинга. В удовлетворении требований о признании недействующим пункта 2.5 Порядка определения нормативов расходов отказано.

В апелляционном представлении первый заместитель прокурора Пермского края ставит вопрос об отмене судебного акта в части отказа в удовлетворении административных исковых требований и о принятии в данной части нового решения об удовлетворении административного иска, полагая, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учётом положений частей 8 и 9 статьи 96 названного кодекса Судебная коллегия по административным делам находит возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещённых о рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда в обжалуемой части, принятого в соответствии с требованиями законодательства.

Отказывая в удовлетворении исковых требований о признании недействующим пункта 2.5 Порядка определения нормативов расходов, суд пришёл к правильному выводу о том, что оспариваемое положение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Конституцией Российской Федерации установлено, что защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение общественной безопасности, координация вопросов здравоохранения, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "ж" и "з" части 1 статьи 72).

Согласно статье 3 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии" к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относятся организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению, защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Пунктом 6 этой же статьи предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации в порядке, определённом федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пункте 2 статьи 26.3 названного закона, с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.

В соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона от N 131-ФЗ финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счёт предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должен содержать способ (методику) расчёта нормативов для определения общего объёма субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий (пункт 3 части 6 статьи 19 Федерального закона N 131-ФЗ).

Органам местного самоуправления государственные полномочия по организации отлова и транспортировки безнадзорных животных, учёта и регистрации безнадзорных животных, содержания безнадзорных животных, включая их лечение и кастрацию (стерилизацию), эвтаназии и утилизации трупов безнадзорных животных переданы Законом Пермского края о передаче отдельных государственных полномочий, которым Государственная ветеринарная инспекция Пермского края, как исполнительный орган государственной власти Пермского края, названа государственным уполномоченным органом (часть 1 статьи 3 и абзац шестой статьи 2 соответственно).

Пунктом 1 части 1 статьи 5 этого же закона определено, что государственный уполномоченный орган имеет право инициировать и принимать в рамках своей компетенции обязательные для исполнения нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, осуществлять контроль за их исполнением.

Согласно части 2 статьи 7 Закона Пермского края о передаче отдельных государственных полномочий субвенции органам местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий предусматриваются в расходной части бюджета Пермского края на очередной финансовый год и плановый период и передаются целевым назначением в бюджеты муниципальных образований.

В соответствии с частью 2 поименованной статьи размеры названных субвенций определяются в соответствии с Методикой расчёта объёма субвенций, предоставляемых органам местного самоуправления на реализацию отдельных государственных полномочий по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных (далее - Методика), прилагаемой к названному закону.

Как следует из пункта 1 Методики, она применяется для расчёта нормативов в целях определения общего объёма субвенций бюджетам городских и сельских поселений и городских округов Пермского края для осуществления государственных полномочий по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Под нормативом понимается расчётный показатель потребности органов местного самоуправления, осуществляющих отдельные государственные полномочия, в бюджетных средствах в расчёте на одну голову отловленного безнадзорного животного (пункт 2 Методики).

В соответствии с пунктом 3.1.1 Методики объём субвенции, предоставляемой бюджету муниципального образования из краевого бюджета на осуществление отдельных государственных полномочий, рассчитывается по формуле, представляющей собой сумму установленных правовым актом уполномоченного органа нормативов расходов муниципальных образований на осуществление полномочий по отлову, транспортировке, учёту, регистрации, содержанию, лечению, кастрации, эвтаназии и утилизации одного безнадзорного животного, умноженную на количество безнадзорных животных, подлежащих отлову, транспортировке, учёту, регистрации, содержанию, лечению, кастрации (стерилизации).

Порядок отлова, учёта, регистрации, транспортировки, содержания безнадзорных животных на территории Пермского края определяется Правилами отлова, регистрации, учёта и содержания безнадзорных животных на территории Пермского края, утверждёнными постановлением Правительства Пермского края от 9 июля 2014 года N 596-п, пунктом 4.9 которых установлен двухмесячный срок содержания отловленных безнадзорных животных в пункте временного содержания организации по содержанию безнадзорных животных.

Разрешая административное дело и признавая не подлежащими удовлетворению требования прокурора в части признания недействующим пункта 2.5 Порядка определения нормативов расходов в той мере, в которой норматив расходов по содержанию одного безнадзорного животного включает содержание животного из расчёта средней продолжительности нахождения животного в питомнике 60 дней, суд на основании приведённого федерального и регионального законодательства правильно исходил из того, что оспариваемое правовое предписание принято административным ответчиком во исполнение и в соответствии с приведённой выше региональной нормой, содержащейся в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу.

Является верным заключение суда первой инстанции об отсутствии противоречия между оспариваемой региональной нормой и федеральным законодательством, поскольку, как следует из смысла положений пунктов 1, 2 и 2.5 Порядка определения нормативов расходов в их системной взаимосвязи, предметом правового регулирования пункта 2.5 указанного Порядка являются правила расчёта норматива расходов по содержанию одного животного в данном учреждении, применяемые исключительно для определения общего размера субвенций, предоставляемых органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий в соответствии с Законом Пермского края о передаче отдельных государственных полномочий, и данный вопрос на федеральном уровне не урегулирован.

Срок содержания безнадзорных животных в специальных учреждениях оспариваемой правовой нормой не устанавливается, 60 дней указаны как средняя продолжительность нахождения животного в питомнике, поскольку без этого показателя исходя из механизма расчёта размера субвенции, необходимого для реализации переданных государственных полномочий, невозможно исчислить общий размер нормативов расходов на содержание одного животного в специальном учреждении.

Суд первой инстанции, установив, что пункт 2.5 Порядка определения нормативов расходов принята административным ответчиком в рамках его компетенции, с учётом полномочий в сфере организации отлова и содержания безнадзорных животных, установленных Законом Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", Законом Пермского края о передаче отдельных государственных полномочий, а также Положением о Государственной ветеринарной инспекции Пермского края, утверждённым постановлением Правительства Пермского края от 13 марта 2008 года N 45-п "О Государственной ветеринарной инспекции Пермского края", в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно отказал в удовлетворении требования о признании недействующим названной региональной нормы.

Доводы, изложенные в апелляционном представлении, не опровергают правильность позиции суда первой инстанции по существу спора, и не могут повлечь отмену обжалуемого судебного акта.

Существенных нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения, судом допущено не было.

Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьёй 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Пермского краевого суда от 1 июня 2017 года оставить без изменения, апелляционное представление первого заместителя прокурора Пермского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.