Решение CM/Del/Dec(2017)1288/H46-25 "Дело "Герасимов и другие против Российской Федерации" (принято Комитетом министров Совета Европы 6-7 июня 2017 г. на 1288-м заседании представителей министров)

Решение CM/Del/Dec(2017)1288/H46-25
"Дело "Герасимов и другие против Российской Федерации"*
(принято Комитетом министров Совета Европы 6-7 июня 2017 г. на 1288-м заседании представителей министров)

* (* Постановление Европейского Суда по делу "Герасимов и другие против Российской Федерации" (Gerasimov and Others v. Russia) от 1 июля 2014 г., жалобы NN 29920/05 и другие. См.: Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2014. N 11 (примеч. редактора).)

Представители министров

1) приветствуют принятие всех мер индивидуального характера, необходимых в настоящем деле,

2) с удовлетворением отмечают усилия, предпринятые для урегулирования жалоб, находящихся на рассмотрении Европейского Суда, в соответствии с указаниями, данными в пилотном постановлении, а также предлагают властям Российской Федерации предоставлять обновленную информацию о достигнутых в этом отношении результатах,

3) приветствуют разработку как компенсационных средств правовой защиты, так и средств, направленных на ускорение производства, которые prima facie представляются эффективными, с интересом отмечают иные меры по совершенствованию законодательства, а также исходя из этого решили прекратить рассмотрение вопроса о разработке мер правовой защиты,

4) приветствуют дальнейшее улучшение результатов, достигнутых при разрешении проблемы и устранении причин нарушений, установленных Европейским Судом, в частности, в отношении исполнения судебных решений о предоставлении жилья военнослужащим, и с учетом этого решили прекратить рассмотрение данного вопроса, за исключением проблем, указанных ниже,

5) предлагают властям Российской Федерации предоставлять информацию о практических результатах мер, принятых для устранения задержек в исполнении судебных решений, касающихся иных категорий социального жилья,

6) с учетом достигнутого существенного прогресса решили осуществлять надзор в установленном порядке по двум главным направлениям (урегулирование остальных жалоб, коммуницированных Европейским Судом, а также практическое влияние принятых мер на исполнение судебных решений, касающихся остальных категорий социального жилья).

Пояснительная записка
к решению CM/Notes/1288/H46-25 по делу "Герасимов и другие против Российской Федерации"
(принято Комитетом министров Совета Европы 6-7 июня 2017 г. на 1288-м заседании представителей министров)

Номер жалобы	Название дела	Дата постановления	Вступило в силу	Классификация
29920/05 и другие	"Герасимов и другие против Российской Федерации"	01.07.2014	01.10.2014	Пилотное Постановление

Описание дела

Настоящее дело касается неисполнения или серьезных задержек в исполнении государственными и муниципальными органами вступивших в законную силу решений судов Российской Федерации, касающихся обязательств в натуре, в результате чего были нарушены права заявителей на доступ к суду (пункт 1 статьи 6 Конвенции), а также в делах о денежных обязательствах и о праве заявителей на мирное осуществление прав собственности (статья 1 Протокола N 1 к Конвенции). Европейский Суд указал на вопиющую неспособность властей Российской Федерации соблюсти обязательства, касающиеся предоставления государством жилья (см. § 214 Постановления), и признал, что проблема, лежащая в основе указанных нарушений, широко распространена и носит системный характер (см. § 219 Постановления).

Кроме того, Европейский Суд пришел к выводу об отсутствии эффективных внутригосударственных средств правовой защиты в этом отношении (нарушение статьи 13 Конвенции), что, по его мнению, указывает на проблему, носящую, главным образом, правовой характер, которая подлежит решению путем изменения законодательства (см. § 221 Постановления).

Европейский Суд пришел к выводу, что причина указанных нарушений кроется в практике, несовместимой с Конвенцией, и что процедура пилотного постановления представляется наиболее эффективным и своевременным способом оказания властям Российской Федерации помощи в поиске соответствующих решений. В соответствии со статьей 46 Конвенции Комитет министров указал, что власти Российской Федерации обязаны в течение:

1) одного года с даты вынесения настоящего Постановления (то есть с 1 октября 2015 г.) в сотрудничестве с Комитетом министров разработать эффективное средство правовой защиты или ряд таких средств, которые бы обеспечили адекватное возмещение ущерба в связи с неисполнением или задержкой исполнения постановлений судов Российской Федерации, налагающих на государственные органы обязательства в натуре;

2) двух лет с даты вынесения настоящего Постановления (то есть с 1 октября 2015 г.) обеспечить возмещение ущерба от задержек в исполнении постановлений, налагающих на государственные органы обязательства в натуре, всем пострадавшим, подавшим жалобы в Европейский Суд до вынесения настоящего Постановления, которые были коммуницированы или должны быть коммуницированы властям Российской Федерации.

Европейский Суд также решил перенести рассмотрение всех аналогичных жалоб, поданных до вынесения настоящего Постановления, максимум на два года после даты вступления Постановления в силу.

Статус исполнения

Комитет министров впервые рассмотрел настоящее дело на 1222-м заседании в марте 2015 года и принял во внимание новое пилотное постановление, касающееся структурной проблемы неисполнения решений судов Российской Федерации об обязательствах в натуре. На своем 1236-м заседании в сентябре 2015 года Комитет министров предложил властям Российской Федерации предоставить ему дополнительные разъяснения относительно того, расширяют ли поправки к Закону о компенсации 2010 года* (* Федеральный закон "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ (примеч. переводчика).) пределы действия закона в отношении обязательств по возмещению материального ущерба и компенсации морального вреда в натуре, как того требует пилотное постановление. Комитет министров запросил у властей Российской Федерации текст проекта закона о внесении изменений. Он также предложил властям разъяснить, предоставляют ли положения вновь принятого Кодекса административного судопроизводства* (* Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. N 21-ФЗ (примеч. переводчика).) средства, ускоряющие производство по делу. Кроме того, Комитет министров настоятельно рекомендовал властям Российской Федерации предпринять необходимые меры в отношении соблюдения установленного Европейским Судом срока для разработки внутригосударственных средств правовой защиты (1 октября 2015 г.). Наконец, Комитет министров решил посвятить следующее рассмотрение вопросу о реализации внутригосударственных средств правовой защиты.

26 октября 2015 г. власти Российской Федерации представили обновленный план действий (DH-DD(2015)1131), указав, что законопроект о внесении изменений в Закон 2010 года о компенсации в настоящее время находится на второй стадии рассмотрения, то есть практически завершен, после чего Министерство юстиции Российской Федерации направит его Правительству Российской Федерации (запланировано на ноябрь 2015 года) для дальнейшего представления в Государственную Думу Российской Федерации. Власти Российской Федерации подтвердили, что измененный закон подлежит применению в случаях задержки исполнения не только денежных обязательств, но и обязательств в натуре. Они далее указали, что соответствующие изменения будут внесены в другие нормативные акты, включая Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Следует напомнить, что Закон о компенсации 2010 года предусматривает возможность требовать выплаты компенсации в связи с длительным неисполнением постановлений судов, подлежащую выплате за счет средств государственных бюджетов. Сумма компенсации определяется судами с учетом требований заявителя, обстоятельств дела, длительности периода времени, в течение которого имело место нарушение, значения последствий для заявителя, принципов разумности и справедливости и судебной практики Европейского Суда.

Эффективность указанных средств правовой защиты была признана Европейским Судом в отношении денежного возмещения (см. Решение по делу "Наговицын и Налгиев против Российской Федерации" (Nagovitsyn and Nalgiyev v. Russisa), жалоба N 27451/09). Власти Российской Федерации также указали на положительную оценку со стороны Комитета министров (см. Промежуточную резолюцию N CM/ResDH(2011)293). В результате количество аналогичных жалоб в Европейский Суд существенно снизилось (см. DH-DD(2014)259, Приложение N 2).

На 1243-м заседании в декабре 2015 года Комитет министров призвал власти Российской Федерации приложить все усилия к обеспечению того, чтобы поправки к Закону о компенсации 2010 года вступили в силу 1 января 2016 г., как установлено статьей 3 закона о внесении изменений, а также предусмотреть необходимые бюджетные ассигнования для эффективной реализации решений, принятых в соответствии с положениями закона в новой редакции. Кроме того, Комитет министров с удовлетворением отметил введение переходных положений, позволяющих заявителям, подавшим жалобы в Европейский Суд, требовать компенсации в судах Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления закона в силу. Наконец, он вновь предложил властям Российской Федерации дать разъяснения относительного того, будут ли положения Кодекса административного судопроизводства функционировать в качестве средства, обеспечивающего ускорение производства в случаях, касающихся задержек исполнения государством обязательств в натуре.

На 1236-м заседании (сентябрь 2015 года) Комитет министров с интересом отметил полученную информацию о мерах, направленных на решение проблем, связанных с предоставлением жилья, и просил власти предоставлять всестороннюю оценку их реализации на практике, а также план выполнения дальнейших действий. Он также предложил властям Российской Федерации предоставить информацию о принятых или планируемых мерах в отношении неисполнения судебных решений об обязательствах в натуре при компенсации морального вреда.

10 апреля 2017 г. власти Российской Федерации предоставили доклад о действиях (DH-DD(2017)471), основные положения которого можно обобщить следующим образом.

Меры индивидуального характера

В своем решении, принятом на 1236-м заседании, Комитет министров отметил, что были приняты все необходимые меры индивидуального характера в отношении всех заявителей, за исключением заявителя Гринько. 1 апреля 2016 г. власти Российской Федерации осуществили регистрацию права заявителя на квартиру, на которую он согласился ранее.

В отношении жалоб, ожидающих рассмотрения. В отношении обеспечения возмещения по жалобам, поданным в Европейский Суд до вынесения рассматриваемого пилотного Постановления (как указал Европейский Суд в пункте 13 резолютивной части Постановления), в период с декабря 2014 года по май 2016 года властям Российской Федерации были коммуницированы 504 жалобы. В отношении 435 жалоб власти Российской Федерации представили либо односторонние заявления, либо объяснения по вопросу приемлемости и по существу. Из этих 435 жалоб по восьми производства были прекращены по причине неприемлемости или отсутствия наследников покойных заявителей, производства по 66 жалобам были прекращены на основании односторонних заявлений. Вместе с тем 357 односторонних заявлений и 69 остальных жалоб в настоящий момент находятся на рассмотрении в Европейском Суде. Заявители, которые подали свои жалобы после вынесения пилотного постановления, имеют право требовать компенсацию в соответствии с новым законодательством в течение шести месяцев с момента вступления его в силу (см. ниже).

Меры общего характера

Меры по созданию эффективных внутригосударственных средств правовой защиты

Власти Российской Федерации предоставили информацию, касающуюся создания ряда судебных и внесудебных средств правовой защиты. Что касается компенсационных средств, 19 декабря 2016 г. были внесены изменения в Закон о компенсациях, вступившие в силу 1 января 2017 г., копия законопроекта была ранее представлена в Комитет министров. В то же время были расширены пределы действия указанного закона, распространив его на случаи задержек исполнения постановлений судов, касающихся как денежных обязательств, так и обязательств в натуре. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации компенсации подлежат выплате за счет соответствующего бюджета, который может быть пересмотрен, если присужденные суммы превышают ассигнования. Кодекс административного судопроизводства 2015 года и ряд других нормативных актов направлены, inter alia, на облегчение процедуры получения истцами сумм, присужденных судами в соответствии с новым законодательством. 29 марта 2016 г. было принято Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 11* (* Имеется в виду Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (примеч. редактора).), в котором содержатся обновленные разъяснения для судов по рассмотрению дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок в соответствии с прецедентной практикой Европейского Суда.

Кроме того, с 1 июня 2015 г. статья 308.3 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает право кредитора на получение денежной суммы в случае неисполнения судебного акта (статья 308.3). Суды могут принудить к выплате таких сумм должника, не исполнившего обязательство в натуре в установленный срок. Обязанность выплачивать такие суммы может быть возложена на государственные и муниципальные органы, и это служит дополнительным средством правовой защиты в случаях задержки исполнения любых обязательств, возникающих в конкретном деле. Кроме того, в ноябре 2015 года было принято Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50, касающееся практики рассмотрения судами жалоб на действия или бездействия службы судебных приставов.

Далее Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает усовершенствованный порядок обжалования действий или бездействия должностных лиц и государственных органов, включая службу судебных приставов, в результате которых произошла задержка исполнения судебных актов. Жалобы по подобным делам подлежат рассмотрению в течение 10 дней со дня подачи. При этом бремя доказывания возлагается на ответчика, а суд обладает рядом полномочий, позволяющих ему, inter alia, выходить за пределы жалобы для получения дополнительной информации, назначать штраф за неявку или невозможность представить доказательства, а также назначать особые превентивные или компенсационные меры. Решение суда подлежит немедленному исполнению.

В отношении внесудебных средств правовой защиты в 2015 и 2016 годах органы прокуратуры провели анализ состояния исполнения судебных решений. После обнаружения ряда нарушений прокуратура обязала соответствующие органы исправить допущенные нарушения, а в отношении ответственных лиц были приняты меры дисциплинарного и уголовно-правового характера. Данная работа осуществляется на регулярной основе.

Меры по устранению причин нарушений

Власти Российской Федерации предоставили подробную информацию, касающуюся мер, принятых, inter alia, Министерством обороны Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службой судебных приставов Российской Федерации, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Главной военной прокуратурой Российской Федерации, а также региональными и муниципальными органами, упомянутыми в настоящем Постановлении. Эти меры привели к следующим конкретным результатам. Доля неисполненных судебных актов, касающихся обязательств в натуре, вынесенных с января 2014 года по июль 2016 года, является незначительной: 2% от общего количества актов в отношении Министерства внутренних дел Российской Федерации, 10% - Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Кроме того, была предоставлена обновленная информация об исполнении конкретных категорий судебных актов. Что касается обеспечения жильем, 1 февраля 2017 г. было принято решение о продлении сроков реализации до 2020 года специальной целевой федеральной программы, направленной на предоставление жилья лицам, наделенным законом таким правом, с помощью выплаты субсидий на приобретение жилья или предоставление квартир (к тому времени жилье будет предоставлено более 215 000 семей). В период с 2011 по 2015 год по данной программе было израсходовано более 663 млрд. рублей (более 11 млрд. евро по курсу на 12 апреля 2017 г.). В результате мер, принятых Министерством обороны Российской Федерации во взаимодействии с другими органами, с января 2013 года по июль 2016 года доля неисполненных судебных актов о предоставлении жилья военнослужащим снизилась на 75%. Доля таких решений в отношении Министерства внутренних дел Российской Федерации в тот же период сократилась практически на 100%. Те же показатели были достигнуты по аналогичным судебным актам в отношении Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в период с 2014 по 2016 год.

Что касается предоставления жилья сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, на эти цели были выделены дополнительные бюджетные средства. За исполнением судебных актов подобного рода осуществляется регулярный контроль со стороны Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации.

Наконец, в результате реформы порядка регистрации недвижимости, направленной, главным образом, на совершенствование работы органов Росреестра, в 2015 году были исполнены 99% судебных актов.

Анализ Секретариата Европейского Суда

Меры индивидуального характера

Приветствуется предоставление информации об исполнении судебных решений, вынесенных в пользу заявителя Гринько. В результате все меры индивидуального характера в отношении заявителей по настоящему делу были приняты.

Что касается действий в отношении жалоб, находящихся на рассмотрении, также приветствуется предоставление информации по ним. Властям Российской Федерации предлагается представлять обновленную информацию о достигнутых результатах.

Меры общего характера

1. Меры по созданию эффективных внутригосударственных средств правовой защиты

Приветствуется принятие поправок к Закону о компенсации 2010 года, предусматривающих распространение его действия на случи неисполнения судебных актов об обязательствах государства в натуре. Это применимо к мерам, принятым для упрощения порядка получения присужденной компенсации. С интересом следует отметить разъяснения Верховного Суда Российской Федерации нижестоящим судам о применении указанного закона в соответствии с требованиями Конвенции. Как отмечено в предыдущей оценке законопроекта Комитетом министров, это средство правовой защиты расширяет действие средств, разработанных в ответ на пилотное Постановление Европейского Суда по делу "Бурдов против Российской Федерации (N 2)" (Burdov v. Russia) (N 2), жалоба N 33509/04, и признанных Европейским Судом эффективными. Представляется, что средства правовой защиты, на которые было указано в пилотном Постановлении, были созданы.

Также приветствуется принятие правовых норм, предусматривающих выплату денежных сумм должниками, допустившими задержку в исполнении судебных решений, касающихся обязательств в натуре. По-видимому, они будут действовать как средства, ускоряющие процесс исполнения, что особенно важно для категорий дел, в которых одна лишь денежная компенсация не является эффективным средством правовой защиты.

Представляется, что Кодекс административного судопроизводства 2015 года устанавливает для истцов упрощенный порядок пересмотра судами жалоб на действия или бездействия должностных лиц и государственных органов. Вероятно, суды теперь обладают более широкими полномочиями, что облегчит эффективное рассмотрение ими подобных жалоб.

Наконец, с интересом следует отметить осуществление прокурорского надзора за исполнением судебных актов, в также разъяснения Верховного Суда Российской Федерации нижестоящим судам о порядке рассмотрения жалоб на действия или бездействия судебных приставов.

2. Меры по устранению причин нарушений

Представляется, что принятые меры являются prima facie адекватным решением большинства проблем, касающихся задержек исполнения судебных актов об обязательствах в натуре. Данная оценка соответствует информации о практических результатах реализации этих мер, в частности, в отношении существенного снижения количества ожидающих исполнения постановлений против различных органов. В частности, по всей видимости, в результате принятых мер проблема исполнения подобного типа судебных актов, в отношении которых наиболее часто Европейский Суд устанавливал факт нарушения, а именно предоставление жилья военнослужащим, главным образом решена. Что касается исполнения обязательств в натуре, представляется, что средства, ускоряющие производство, описанные выше, способны предотвратить чрезмерные задержки.

В то же время, как следует из настоящего Постановления, помимо военнослужащих и сотрудников полиции, существуют другие категории граждан, имеющих право на получение социального жилья. Предоставленная информация, однако, не показывает результаты принятия мер по предотвращению задержек исполнения судебных актов, касающихся этих категорий социального жилья, включая жилье для сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Выводы

По-видимому, разработанные компенсационные и ускоряющие средства правовой защиты prima facie способны обеспечить соответствующее и достаточное возмещение ущерба в связи с неисполнением или задержкой исполнения судебных решений, касающихся обязательств государственных органов в натуре, как того требует пилотное постановление. Важные результаты также были достигнуты в устранении причин нарушений и принятия решений по жалобам, ожидающим рассмотрения. Вместе с тем были приняты все необходимые меры индивидуального характера. Ожидается предоставление информации по двум следующим вопросам: результаты работы по остальным жалобам, коммуницированным Европейским Судом, а также практические результаты принятия мер по предотвращению задержек исполнения судебных актов, касающихся определенных категорий социального жилья.