Постановление Администрации Новосибирской области от 17 ноября 2008 г. N 318-па "О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области"

В целях реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-Р (с изменениями от 09.02.2008 N 157-р, от 28.03.2008 N 221), Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации от 31.07.2008 N Пр-1568, в соответствии с планом мероприятий по проведению административной реформы в Новосибирской области в 2008 году, утвержденным распоряжением Губернатора Новосибирской области от 18.04.2008 N 75-р, и планом противодействия коррупции, утвержденным распоряжением Губернатора Новосибирской области от 26.09.2008 N 241-р, постановляю:

1. Установить, что проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области возлагается на государственно-правовой департамент администрации Новосибирской области.

2. Утвердить прилагаемое Положение о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области.

3. Государственно-правовому департаменту администрации Новосибирской области (Кривощеков В.Г.) внести в недельный срок на утверждение соответствующие изменения в Положение о государственно-правовом департаменте администрации Новосибирской области.

4. Рекомендовать органам местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области принять муниципальные правовые акты по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов муниципальных образований.

5. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя Губернатора Новосибирской области Хомлянского А.Б.

Губернатор области

В.А.Толоконский

Положение
о порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области
(утв. постановлением администрации Новосибирской области от 17 ноября 2008 г. N 318-па)

I. Общие положения

1. Настоящее Положение устанавливает порядок представления и проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов области и их проектов в администрации Новосибирской области, порядок и срок подготовки экспертных заключений.

2. Настоящее Положение разработано в соответствии с Конвенцией Организации Объединенных Наций против коррупции от 31.10.2003, ратифицированной Федеральным законом от 08.03.2006 N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции", Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-Р (с изменениями от 09.02.2008 N 157-р, от 28.03.2008 N 221), Национальным планом противодействия коррупции, утвержденным Президентом Российской Федерации от 31.07.2008 N Пр-1568.

3. Под антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области (далее - антикоррупционная экспертиза) для целей настоящего Положения понимается деятельность, направленная на выявление в нормативных правовых актах или их проектах отдельных нормативных предписаний или их совокупности, которые самостоятельно или во взаимосвязи с иными нормативными положениями либо управленческими действиями могут способствовать проявлениям коррупции при их применении.

4. Антикоррупционная экспертиза действующих нормативных правовых актов Новосибирской области (далее - нормативные правовые акты) проводится по поручению Губернатора Новосибирской области или по решению комиссии по вопросам правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, образованной постановлением Губернатора Новосибирской области от 12.08.2008 N 318 (далее - комиссия).

5. Антикоррупционной экспертизе подлежат проекты законов Новосибирской области, вносимые в Новосибирский областной Совет депутатов Губернатором Новосибирской области, проекты постановлений Губернатора Новосибирской области, администрации Новосибирской области, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан и организаций, регулирующие вопросы предпринимательства, земельных отношений, собственности, государственного заказа, оказания государственных услуг и выполнения отдельных государственных функций.

6. Антикоррупционная экспертиза проектов иных нормативных правовых актов проводится по поручению Губернатора Новосибирской области, его заместителей, руководителя государственно-правового департамента администрации Новосибирской области.

II. Порядок и сроки проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов

7. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов осуществляется после получения соответствующего поручения Губернатора Новосибирской области либо решения комиссии.

8. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится после прохождения ими правовой экспертизы.

9. При проведении антикоррупционной экспертизы нормативные правовые акты и их проекты анализируются на предмет наличия или отсутствия в них коррупционных факторов, указанных в прилагаемых Методических рекомендациях.

10. Не проводится антикоррупционная экспертиза отмененных или признанных утратившими силу нормативных правовых актов.

11. Срок проведения антикоррупционной экспертизы:

нормативных правовых актов 10 дней со дня получения поручения Губернатора Новосибирской области или решения комиссии;

проектов нормативных правовых актов - 5 дней со дня поступления в государственно-правовой департамент администрации Новосибирской области.

12. По результатам антикоррупционной экспертизы составляется письменное экспертное заключение.

13. В экспертном заключении отражаются следующие сведения:

наименование органа и его структурного подразделения, проводившего антикоррупционную экспертизу;

дата и регистрационный номер экспертного заключения;

основание для проведения антикоррупционной экспертизы;

реквизиты нормативных правовых актов или их проектов (наименование вида документа, дата, регистрационный номер и заголовок);

перечень выявленных коррупционных факторов с указанием их признаков и соответствующих статей (пунктов, подпунктов) нормативных правовых актов, их проектов, в которых эти факторы выявлены, либо информация об отсутствии коррупционных факторов;

предложения по устранению коррупционных факторов.

14. Экспертное заключение подписывается руководителем государственно-правового департамента администрации Новосибирской области или его заместителем.

15. Экспертное заключение в течение 2 дней направляется:

на нормативные правовые акты в комиссию;

на проекты нормативных правовых актов соответствующему заместителю Губернатора Новосибирской области, исполнителям, подготовившим проект.

16. Проекты нормативных правовых актов, содержащие коррупционные факторы, подлежат доработке и повторной антикоррупционной экспертизе.

17. Повторная антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов проводится в порядке, установленном настоящим Положением.

18. При отсутствии замечаний по проектам нормативных правовых актов руководитель государственно-правового департамента или его заместитель визирует проект.

19. Проекты нормативных правовых актов, не прошедшие антикоррупционную экспертизу в соответствии с настоящим Положением, не передаются на подпись Губернатору Новосибирской области.

Приложение
к Положению о порядке проведения
антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов
в администрации Новосибирской области

Методические рекомендации
по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов

I. Общие положения

Настоящие Методические рекомендации по анализу коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов (далее - Методические рекомендации) определяют наиболее типичные коррупционные факторы и проявления коррупциогенности в нормативных правовых актах Новосибирской области и их проектах (далее - акты).

II. Понятия и термины

Для целей настоящих Методических рекомендаций используются следующие понятия и термины:

Коррупциогенность - заложенная в правовых нормах возможность способствовать отдельным коррупционным действиям и (или) решениям органов государственной власти, их должностных лиц или иных субъектов правоприменения в процессе реализации содержащих такие нормы актов.

Коррупционные действия и (или) решения органов государственной власти, их должностных лиц - действия, направленные на злоупотребление служебным положением либо незаконное использование своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды другим лицам.

Коррупционный фактор - одно или несколько нормативных предписаний, содержащихся в акте, которые сами по себе или во взаимосвязи с иными нормативными положениями либо государственно-властными полномочиями создают риск совершения субъектами, реализующими такие предписания, отдельных коррупционных действий.

Коррупциогенные нормы - нормы, содержащие коррупционные факторы.

Субъект правоприменения - орган государственной власти, должностное лицо органа государственной власти, государственные гражданские служащие.

III. Коррупционные факторы

1. В ходе проведения антикоррупционной экспертизы акта (далее - антикоррупционная экспертиза) проводится оценка наличия или отсутствия в нем типичных коррупционных факторов, указанных в настоящих Методических рекомендациях, в их совокупности.

2. Перечень коррупционных факторов, приведенный в настоящих Методических рекомендациях, является примерным. Могут быть выявлены в акте другие факторы, которые способствуют коррупции.

3. Коррупционные факторы в зависимости от конкретного направления проводимого анализа коррупциогенности акта подразделяются на группы:

коррупционные факторы, связанные с реализацией полномочий органов государственной власти;

коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов в актах;

коррупционные факторы системного характера;

коррупционные факторы, способствующие проявлению коррупциогенности.

4. К коррупционным факторам, связанным с реализацией полномочий органов государственной власти, относятся:

1) широта дискреционных полномочий органов государственной власти и должностных лиц;

При наличии данного коррупционного фактора акты предоставляют субъекту правоприменения несколько возможных вариантов решений (действий) без точного определения оснований для принятия одного из них.

О широте дискреционных полномочий могут свидетельствовать отсутствие или неопределенность сроков принятия решения, условий и оснований принятия того или иного решения, в том числе дискреционные полномочия выражаются в актах путем:

а) использования неопределенных оценочных понятий, подлежащих субъективной оценке субъектами правоприменения, - "при наличии уважительных причин орган вправе предоставить...", "в исключительных случаях должностное лицо может разрешить...", "решение может быть принято";

б) отсутствия в акте сроков принятия решения либо срока совершения того или иного административного действия, в том числе с применением формулы "в течение" или " не позднее";

в) предоставления права субъекту правоприменения принимать или не принимать определенное управленческое решение в зависимости от его субъективной оценки юридических фактов;

г) отсутствия в акте условий (оснований) принятия решений, когда акт предоставляет несколько возможных вариантов принятия решений без точного определения условий его принятия;

д) перечисления видов решений, принимаемых субъектом правоприменения, без указания оснований для выбора того или иного решения, или путем частичного определения таких оснований;

е) наделения актами субъектов правоприменения параллельными полномочиями, при реализации которых разные государственные служащие осуществляют одно полномочие государственного органа либо несколько государственных служащих несут ответственность за одно и то же решение.

Для устранения данного фактора в акте следует установить конкретные варианты решений, компетенцию субъекта правоприменения, основания и условия принятия того или иного решения.

2) определение компетенции органов государственной власти и должностных лиц по формуле "вправе";

При наличии данного коррупционного фактора акты предоставляют субъекту правоприменения в определенных случаях использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его) и неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не как обязанность совершения тех или иных действий. В итоге правоприменение приобретает признак избирательности.

Для устранения данного фактора в акте, устанавливая конкретные права субъекта правоприменения, которые можно использовать по усмотрению, необходимо, чтобы они имели характер исключения и находились в строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий.

3) установление явно завышенных требований, предъявляемых к гражданину или юридическому лицу, которые необходимы для предоставления им конкретного права;

При наличии данного коррупционного фактора акты предоставляют субъекту правоприменения возможность устанавливать требования, которые выходят за разумно допустимый уровень.

Данный фактор, как правило, проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий.

Недостатки акта проявляются в формулировке требований к заявителю при анализе оснований для отказа в совершении действий.

Коррупциогенность возможна, если перечень оснований для отказа:

а) открытый, то есть не исчерпывающий;

б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других актах, в том числе подзаконного характера;

в) содержит нечеткие, субъективно-оценочные основания отказа (например, "представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или сведения представлены не в полном объеме").

Для устранения данного фактора в акте необходимо указывать четкий и исчерпывающий перечень требований к заявителю.

4) злоупотребление правом заявителя;

При наличии данного коррупционного фактора акты предоставляют заявителю право свободного выбора способа или сроков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в правоотношение с субъектом правоприменения. Используя свободу волеизъявления заявителя, акт предоставляет фактически возможность дискреционного поведения государственными служащими и должностным лицам.

Для устранения данного фактора в акте необходимо указывать взаимные права и обязанности как заявителей, так и государственных служащих, должностных лиц.

5) выборочное изменение объема прав;

При наличии данного коррупционного фактора акты самостоятельно или, предоставляя соответствующие полномочия субъектам правоприменения, устанавливают для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делают для них исключения и предоставляют привилегии.

Коррупционным является предоставление должностному лицу права устанавливать запреты или привилегии, когда любое изменение прав, процедура их реализации становится зависимой от усмотрения должностного лица.

Для устранения данного коррупционного фактора акт не должен наделять субъектов правоприменения правом устанавливать для граждан и организаций запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять привилегии.

6) принятие акта органа государственной власти "сверх компетенции";

При наличии данного коррупционного фактора принимаемые акты выходят за пределы компетенции субъектов правоприменения, которой они наделены действующим законодательством. Принимаемые "сверх компетенции" акты осуществляют подзаконное регулирование вопросов, которые должны регулироваться либо на уровне закона, либо подзаконными актами других органов.

Для устранения данного коррупционного фактора принимаемые органами государственной власти и должностными лицами акты должны соответствовать актам, определяющим компетенцию органа государственной власти, должностного лица.

7) наличие одинаковых полномочий у должностных лиц, государственных служащих без четкого разграничения компетенции;

При наличии данного коррупционного фактора акты содержат нормы, в соответствии с которыми за принятие того или иного решения отвечают несколько субъектов правоприменения. При этом отсутствует четкое разграничение их компетенции, что создает условия для злоупотребления служебным положением.

Для устранения данного коррупционного фактора акт должен закреплять в нем принцип "одного окна", когда все необходимые предварительные согласования для вынесения окончательного решения по заявлению заинтересованного физического или юридического лица субъекты правоприменения осуществляют самостоятельно без дублирования полномочий.

8) отсутствие положений о порядке обжалования решений (действий) субъектов правоприменения и процедуре их рассмотрения вышестоящей инстанцией;

При наличии данного коррупционного фактора акты не содержат нормы о порядке обжалования решений (действий) субъекта правоприменения, когда при реализации окончательного решения возникает риск совершения произвольных управленческих действий.

Коррупциогенность акта снижается, если в нем установлены основание и процедура пересмотра решения субъекта правоприменения вышестоящей инстанцией в случае несогласия заинтересованного физического или юридического лица с принятым управленческим решением (актом).

Для устранения данного коррупционного фактора процедура рассмотрения вышестоящей инстанцией обжалуемых решений (действий) субъектов правоприменения должна быть четко урегулирована в акте. Если соответствующие нормы отсутствуют в законодательстве Российской Федерации, то порядок обжалования управленческих решений (действий) субъектов правоприменения должен получить соответствующее нормативное закрепление в актах.

9) использование норм с бланкетной или отсылочной диспозицией при возможности сформулировать конкретное нормативное предписание в акте;

При наличии данного коррупционного фактора акты содержат нормы, отсылающие к другим актам.

Наличие неконкретных отсылок может позволить субъектам правоприменения действовать, руководствуясь личной заинтересованностью. Кроме того, коррупциогенность повышается, если имеется отсылка к норме, которая, в свою очередь, отсылает к другой норме, либо к еще не принятым законам или иным актам.

Для устранения данного коррупционного фактора акт должен содержать нормы, отсылающие в случае необходимости к конкретным действующим актам.

10) использование двусмысленных терминов, формулировок с неясным содержанием.

При наличии данного коррупционного фактора акты содержат нормы с нечетким указанием условий, при которых субъект правоприменения правомочен принимать определенные решения, а также содержащие отсылку к несуществующим нормам права. Например, "в случае необходимости", "при наличии достаточных оснований", "согласно установленному порядку", когда такие условия отсутствуют, не закреплены в других актах.

Не допускается использование в акте норм, расширительно толкующих компетенцию субъектов правоприменения при наличии следующих формулировок: "принимает решения по отдельным вопросам", "по ряду вопросов вправе принимать решения единолично", "обладает иными полномочиями", иные аналогичные формулировки.

Для устранения данного коррупционного фактора акт должен содержать только ясные термины и формулировки.

5. К коррупционным факторам, связанным с наличием правовых пробелов в актах, относятся:

1) наличие явных пробелов в установлении положений, отражающих полномочия субъектов правоприменения;

При наличии данного коррупционного фактора акты не содержат нормы, регулирующие конкретные правоотношения. Недостаточность или отсутствие норм, определяющих компетенцию субъектов правоприменения, дает возможность произвольной трактовки их полномочий и принятия субъективных решений с целью извлечения незаконной выгоды, а также самостоятельного установления объема своих прав и обязанностей.

Отсутствие той или иной нормы дает возможность восполнения пробела в ходе применения акта по усмотрению исполнителя - субъекта правоприменения.

К проявлениям данного фактора относятся: наличие пробела в регулировании правоотношений, отсутствие административных процедур, отсутствие запретов и ограничений, а также контроля за действиями субъектов правоприменения.

Для устранения данного коррупционного фактора акт должен содержать конкретную компетенцию субъектов правоприменения в определенной сфере деятельности. Если реализация этого требования в акте невозможна или нецелесообразна, то его необходимо дополнить положением о разработке и принятии проектов соответствующих актов, которые необходимы для его реализации.

2) отсутствие административных процедур;

При наличии данного коррупционного фактора акты не содержат нормы, регулирующие четкий порядок и сроки принятия решения (административные процедуры).

Для устранения данного коррупционного фактора акт должен регламентировать порядок и сроки принятия решения.

3) отсутствие конкурсных (аукционных) процедур;

При наличии данного коррупционного фактора акты в случае, когда на получение одного определенного права претендуют несколько лиц, не закрепляют норм, предусматривающих состязательный характер: предоставление данного права путем проведения конкурсов, аукционов, что снижает возможность субъективного подхода субъекта правоприменения в выборе наиболее достойного из заинтересованных участников. Напротив, при отсутствии в акте конкурсных процедур, когда на получение определенного права претендует несколько лиц, увеличивается риск коррупционных проявлений.

Для устранения данного коррупционного фактора акт должен регламентировать в соответствии с действующим законодательством конкурсные (аукционные) процедуры.

4) отсутствие положений об ответственности субъектов правоприменения.

При наличии данного коррупционного фактора акты содержат нормы, устанавливающие обязанности субъектов правоприменения в отсутствие санкций за их неисполнение (при условии, что такие санкции отсутствуют в действующем законодательстве).

Нормы о порядке обжалования решений (действий) субъектов правоприменения и процедуре их рассмотрения вышестоящей инстанцией должны соотноситься с нормами об ответственности в законодательстве о государственной гражданской службе, специальными нормами о служебном поведении и ответственности государственных гражданских служащих, в том числе дисциплинарной.

Для устранения данного коррупционного фактора акт должен содержать четко сформулированные основания ответственности, с указанием, какому виду нарушения соответствует вид ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной, гражданско-правовой). Фразе "несет установленную законодательством уголовную и административную ответственность" должны корреспондировать соответствующие статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях или Уголовного кодекса Российской Федерации.

6. К коррупционным факторам системного характера относится наличие очевидных противоречий (коллизий) между правовыми нормами акта или нормами различных актов.

Наличие коллизии в отдельном акте либо коллизии акта в целом другому акту позволяет субъекту правоприменения по собственному усмотрению выбирать норму, подлежащую применению, что существенно повышает вероятность коррупционных действий.

Коллизии могут возникать между нормами одного и того же акта, равными по юридической силе актами, между актами разного уровня и разных сфер правового регулирования. Являясь явным недостатком нормативного правового регулирования, коллизии должны устраняться в ходе нормотворческой деятельности путем отмены или изменения противоречащих друг другу нормативных предписаний.

Для устранения данного коррупционного фактора выясняется, не противоречат ли нормы акта положениям ранее принятых и сохраняющих свою юридическую силу актов. Для этого изучаются ранее принятые по данному вопросу акты (с учетом внесенных в них изменений) и обеспечивается согласование с ними норм экспертируемого акта.

При обнаружении коллизии норм выясняется, существуют ли законодательно установленные правила выбора приоритетной нормы, насколько они очевидны. Если таких правил нет, то делается вывод о наличии коррупционного фактора.

7. К коррупционным факторам, способствующим проявлению коррупциогенности, относятся:

1) формально-техническая коррупциогенность, выражающаяся в несоблюдении установленной формы акта и нарушении порядка его принятия;

При наличии данного коррупционного фактора при принятии актов не соблюдается установленная форма актов, что выражается в таких признаках, как:

а) подписание акта ненадлежащим лицом;

б) наличие визы на акте ненадлежащего лица;

в) отсутствие обязательной регистрации акта;

г) принятие акта в форме письма или телеграммы;

д) нарушение установленной структуры и реквизитов акта.

Нарушение порядка принятия актов выражается в таких действиях, как:

а) подготовка и принятие акта без обязательного согласования (визы) другого органа исполнительной власти;

б) принятие актов без обязательной, установленной действующим законодательством экспертизы, например, экологической экспертизы;

в) принятие актов без учета мнения общественной организации, например, профсоюзов, в случаях, установленных законом;

г) нарушение сроков принятия актов.

2) непринятие акта (бездействие) органа государственной власти, его должностного лица;

При наличии данного коррупционного фактора отсутствует акт, необходимость принятия которого установлена действующим законодательством.

В отсутствие такого акта представленный на антикоррупционную экспертизу акт, рассчитанный на неопределенный круг лиц, не связывает свободу действий и неограниченное усмотрение субъектов правоприменения.

Для устранения данного коррупционного фактора при проведении антикоррупционной экспертизы необходимо особо указывать на обязательность подготовки акта, необходимость принятия которого установлена действующим законодательством.