Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 сентября 2017 г. N 70-АПГ17-2 О признании недействующим приказа департамента тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 марта 2016 г. N 21-т "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую обществом с ограниченной ответственностью "Эффективная теплоэнергетика" и поставляемую потребителям района Коротчаево муниципального образования город Новый Уренгой, на 2016 год"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 сентября 2017 г. N 70-АПГ17-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Эффективная теплоэнергетика" об оспаривании приказа департамента тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 марта 2016 г. N 21-т "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую обществом с ограниченной ответственностью "Эффективная теплоэнергетика" и поставляемую потребителям района Коротчаево муниципального образования город Новый Уренгой, на 2016 год"

по апелляционному представлению прокуратуры Ямало-Ненецкого автономного округа и апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Эффективная теплоэнергетика" на решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 апреля 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Эффективная теплоэнергетика" Новоселова С.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

департаментом тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа (далее также - департамент, регулирующий орган) издан приказ от 22 марта 2016 г. N 21-т "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую обществом с ограниченной ответственностью "Эффективная теплоэнергетика" и поставляемую потребителям района Коротчаево муниципального образования город Новый Уренгой, на 2016 год" (далее - Приказ N 21-т).

В соответствии с приложением к указанному нормативному правовому акту обществу с ограниченной ответственностью "Эффективная теплоэнергетика" (далее также - ООО "Эффективная теплоэнергетика", общество) установлены тарифы на тепловую энергию (мощность) с 1 апреля по 30 июня 2016 г. и с 1 июля по 31 декабря 2016 г.

ООО "Эффективная теплоэнергетика" обратилось в Суд Ямало-Ненецкого автономного округа с административным исковым заявлением о признании не действующими со дня принятия Приказа N 21-т и приложения к нему. Общество также просит возложить на департамент обязанность принять нормативный правовой акт с учетом величины расходов, заявленных обществом.

Административный истец ссылается на неправомерное уменьшение регулирующим органом заявленных ООО "Эффективная теплоэнергетика" затрат по статье расходов "арендная плата", что привело к установлению оспариваемых тарифов в экономически необоснованном размере, не обеспечивающем компенсацию расходов общества по эксплуатации объектов теплоснабжения.

Решением Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 апреля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционном представлении прокуратуры Ямало-Ненецкого автономного округа ставится вопрос об отмене решения суда, как не соответствующего обстоятельствам дела и принятого с нарушением норм материального права. В апелляционном представлении указывается, что экспертное заключение департамента и протокол заседания коллегии регулирующего органа от 9 марта 2016 г. не содержат расчетов и обоснования для исключения из необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) общества расходов на арендную плату. Кроме того, необоснованное снижение затрат департаментом по данной статье расходов подтверждается заключением экспертов, подготовленным по результатам экспертизы, назначенной по инициативе суда.

В апелляционной жалобе представитель ООО "Эффективная теплоэнергетика" просит отменить решение суда и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Податель жалобы указывает, что суд не дал надлежащую оценку тому, что регулирующий орган не доказал экономическую необоснованность заявленных обществом расходов на арендную плату и применил не предусмотренный в тарифном регулировании метод включения затрат пропорционально подключенной нагрузке.

Департаментом представлен отзыв на апелляционное представление и апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционного представления и апелляционной жалобы.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Отношения в сфере теплоснабжения регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении).

Постановлением Правительства Российской Федерации 22 октября 2012 г. N 1075 утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (далее - Правила регулирования цен).

Согласно подпункту "а" пункта 18 статьи 2 Закона о теплоснабжении реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя относится к регулируемому виду деятельности в сфере теплоснабжения, при осуществлении которой расчеты за товары, услуги в сфере теплоснабжения осуществляются по ценам (тарифам), подлежащим в соответствии с названным федеральным законом государственному регулированию.

Полномочиями на установление тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям, наделены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (пункт 1 части 2 статьи 5, пункт 1 части 3 статьи 7 и пункт 4 части 1 статьи 8 Закона о теплоснабжении).

ООО "Эффективная теплоэнергетика" осуществляет выработку и поставку тепловой энергии потребителям района Коротчаево муниципального образования (городское поселение) город Новый Уренгой. Ранее обществу не устанавливались тарифы на тепловую энергию.

На основании заявления общества от 2 декабря 2015 г. регулирующий орган открыл дело об установлении тарифов на тепловую энергию на 2016 г. методом экономически обоснованных расходов.

При расчете тарифов регулирующий орган уменьшил заявленный обществом размер необходимой валовой выручки на утвержденный период регулирования, в частности, снизив сумму затрат по статье расходов "арендные платежи".

Судом установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что Приказ N 21-т принят уполномоченным органом при наличии необходимого кворума коллегиального органа в установленной форме (подпункты 1.1, 1.5, 2.2.2 и 3.2 Положения о департаменте тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа, утвержденного постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 декабря 2013 г. N 1081-П (далее - Положение о департаменте), размещен 24 марта 2016 г. на официальном сайте исполнительных органов государственной власти автономного округа (http://правительство.янао.ру) и опубликован 28 марта 2016 г. в издании "Красный Север" N 20/3 в соответствии с постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 сентября 2012 г. N 764-П.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал, что затраты по спорной статье расходов являются экономически необоснованными, так как котельная, газопровод и сети теплоснабжения, используемые обществом на праве аренды, не включены в актуализированную схему теплоснабжения названного муниципального образования; котельная эксплуатируется только на 2,6% от установленной мощности. Кроме того, суд, установив, что единственным потребителем услуг теплоснабжения ООО "Эффективная теплоэнергетика" является участник общества, которому принадлежат на праве собственности указанные объекты теплоснабжения, пришел к выводу, что данные обстоятельства свидетельствуют о несоответствии заявленных обществом расходов принципам регулирования цен в сфере теплоснабжения.

Судебная коллегия не может в полной мере согласиться с выводами суда первой инстанции в силу следующего.

В соответствии с пунктом 22 Основ ценообразования тарифы в сфере теплоснабжения рассчитываются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема полезного отпуска соответствующего вида продукции (услуг) на расчетный период регулирования, определенного в соответствии со схемой теплоснабжения, а в случае отсутствия такой схемы теплоснабжения - на основании программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования. При отсутствии схемы теплоснабжения либо программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования или при отсутствии в указанных документах информации об объемах полезного отпуска тепловой энергии расчетный объем полезного отпуска тепловой энергии определяется органом регулирования в соответствии с методическими указаниями и с учетом фактического полезного отпуска тепловой энергии за последний отчетный год и динамики полезного отпуска тепловой энергии за последние 3 года.

Одним из методов регулирования тарифов является метод экономически обоснованных расходов (пункт 1 части 1 статьи 9 Закона о теплоснабжении), который применяется в том числе, если в отношении организации ранее не осуществлялось государственное регулирование цен (тарифов) (подпункт "а" пункта 17 Основ ценообразования).

В соответствии с пунктом 32 Основ ценообразования при расчете тарифов указанным методом НВВ регулируемой организации определяется как сумма планируемых на расчетный период регулирования расходов, уменьшающих налоговую базу налога на прибыль организаций (расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), и внереализационные расходы), расходов, не учитываемых при определении налоговой базы налога на прибыль (расходы, относимые на прибыль после налогообложения), величины расчетной предпринимательской прибыли регулируемой организации, величины налога на прибыль, а также экономически обоснованных расходов регулируемой организации, указанных в пункте 13 Основ ценообразования.

Арендная плата включается в состав прочих расходов регулируемой организации, связанных с производством и реализацией продукции (услуг) по регулируемым видам деятельности в размере, не превышающем экономически обоснованный уровень. Экономически обоснованный уровень арендной платы определяется органами регулирования исходя из принципа возмещения арендодателю амортизации, налогов на имущество и землю и других установленных законодательством Российской Федерации обязательных платежей, связанных с владением имуществом, переданным в аренду. При этом экономически обоснованный уровень не может превышать размер, установленный в конкурсной документации или документации об аукционе, если арендная плата являлась критерием конкурса или аукциона на заключение соответствующего договора. В случае если договором аренды предусмотрены расходы регулируемой организации (арендатора) на содержание и эксплуатацию полученного в аренду имущества, указанные расходы учитываются в составе прочих расходов в экономически обоснованном размере (подпункт "г" пункта 44, пункт 45 Основ ценообразования).

ООО "Эффективная теплоэнергетика" на основе договоров аренды с обществом с ограниченной ответственностью "Строительная компания развития" от 27 ноября 2015 г. N 127, 128, 129 и дополнительных соглашений к ним от 3 июня 2016 г. N 1 и от 29 июля 2016 г. N 2 арендует газовую котельную, газопровод высокого давления и сети тепловодоснабжения для организации теплоснабжения и обеспечения ресурсами жилых 3-этажных зданий, расположенных по адресу: г. Новый Уренгой, мкр. Коротчаево, ЖК Нефтяник.

В приложениях к указанным договорам в составе уплачиваемой арендной платы выделены суммы амортизации и иных обязательных платежей.

Затраты на аренду указанных объектов теплоснабжения в расчетном периоде регулирования обществом заявлены исходя из суммы амортизационных отчислений, налога на имущество в отношении данных объектов, арендной платы за земельные участки, на которых они расположены, и рентабельности, определенной обществом в размере 1 % общей суммы арендной платы.

Департамент рассчитал и учел затраты по спорной статье расходов в отношении всех указанных объектов теплоснабжения пропорционально расчетной подключенной нагрузке (0,70 Гкалл/ч) в размере 1 460,84 тыс. руб.

Согласно пунктам 13, 15, 16, 20 и 28 Правил регулирования цен установление тарифов производится органом регулирования посредством анализа, проверки и экспертизы предложений регулируемой организации об установлении цен (тарифов) и материалов, представленных данной организацией в обоснование этих предложений, в том числе копий бухгалтерской и статистической отчетности за предшествующий расчетный период регулирования и на последнюю дату расчета расходов, и необходимой валовой выручки от регулируемой деятельности в сфере теплоснабжения с приложением экономического обоснования исходных данных, а также расчета цен (тарифов).

Экспертное заключение регулирующего органа должно быть мотивированным (пункт 29 Правил регулирования цен). Отказ во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, допускается только в случае экономической необоснованности таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и методическими указаниями (пункт 33 Правил регулирования цен). В протоколе заседания правления (коллегии) органа регулирования, который является неотъемлемой частью решения органа регулирования об установлении цен (тарифов), указываются основания, по которым отказано во включении в цены (тарифы) отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, с указанием таких расходов и их величины.

В экспертном заключении, подготовленном департаментом по результатам рассмотрения заявления общества, указано на принятие в качестве экономически обоснованного размера расходования средств по статье "арендные платежи" пропорционально подключенной нагрузке в указанном размере. Названный документ не содержит мотивированного заключения об экономической необоснованности затрат, заявленных обществом по данной статье расходов, а также расчетов, подтверждающих принятый регулирующим органом размер затрат.

Выписка из протокола заседания коллегии департамента включает общий вывод об отклонении документально не подтвержденных расходов, без уточнения исключаемых сумм по конкретным статьям затрат. Сведений о сокращении затрат по спорной статье расходов, равно как и оснований такого сокращения, в названном протоколе не приводится.

Обеспечение недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения является одним из принципов организации отношений в сфере теплоснабжения, и существенное превышение прогнозируемого размера тарифа над уровнем тарифов, установленных для иных организаций, осуществляющих аналогичную регулируемую деятельность в схожих условиях, может учитываться регулируемым органом при проведении экспертизы заявленных регулируемой организацией расходов в целях проверки их экономической обоснованности. Вместе с тем данное обстоятельство не может являться самостоятельным основанием для уменьшения расходов регулируемой организации. Согласно указанным выше пунктам Правил регулирования цен тарифы в сфере теплоснабжения устанавливаются в индивидуальном порядке по заявлению конкретной организации, обосновывающей определенный размер планируемых затрат, решение об учете либо отклонении которых принимается на основе анализа ее хозяйственной деятельности, а не путем сопоставления с данными других организаций.

Вопреки доводам департамента Закон о теплоснабжении и принятое в целях его реализации постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 2012 г. N 154 "О требованиях к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения" не устанавливают обязанности регулируемой организации согласовывать с регулирующим органом включение объектов теплоснабжения в схему теплоснабжения муниципального образования. К функциям департамента относятся осуществление мониторинга разработки и утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов автономного округа с численностью населения менее чем пятьсот тысяч человек (подпункт 2.2.12 Положения о департаменте). Полномочиями по утверждению и актуализации схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек наделены органы местного самоуправления (пункт 6 части 1 статьи 6, часть 3 статьи 23 Закона о теплоснабжении).

В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции по вопросу экономической обоснованности оспариваемого тарифа назначена судебная экспертиза, проведение которой поручено сотрудникам Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

Как следует из заключения экспертов, указанные объекты теплоснабжения не включены в схему теплоснабжения муниципального образования города Новый Уренгой на дату установления оспариваемых тарифов, котельная, эксплуатируемая обществом, имеет крайне низкий коэффициент использования мощности, при этом на данной территории имеются мощности, способные покрыть подключенную нагрузку указанной котельной. С учетом изложенных обстоятельств, размер затрат на уплату арендных платежей, заявленный обществом, по мнению экспертов, является экономически необоснованным.

Экономически обоснованные затраты по статье расходов "арендные платежи" в заключении экспертов определены в размере 2 121,97 тыс. руб., что на 32% выше, чем объем денежных средств, учтенный департаментом при утверждении тарифа.

Административным истцом также представлено в суд заключение по вопросам обоснованности установления оспариваемых тарифов, подготовленное обществом с ограниченной ответственностью "Энерго Тарифный Холдинг" (далее - заключение ООО "Энерго Тарифный Холдинг"), согласно которому затраты по статье расходов "арендные платежи" подлежат учету на расчетный период регулирования в размере 28 720,47 тыс. руб.

Вместе с тем суд первой инстанции не дал оценки заключению экспертов, подготовленному по результатам судебной экспертизы, и заключению ООО "Энерго Тарифный Холдинг" по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Как следует из указанных документов, размер затрат общества на аренду указанных выше объектов теплоснабжения определен департаментом в экономически необоснованном размере. Регулирующий орган в экспертном заключении и выписке из указанного выше протокола не изложил подтвержденных расчетами и ссылками на нормативные правовые акты мотивов, по которым расходы на арендные платежи установлены им в оспариваемом размере.

Таким образом, из имеющихся в деле материалов следует, что размер названных расходов определен департаментом без достаточного обоснования. Бремя доказывания соблюдения требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, возложена в силу части 8 и 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации на регулирующий орган, однако департаментом не представлено доказательств, подтверждающих обоснованность включения в тарифы расходов на арендные платежи в спорном размере.

Поскольку в основу оспариваемых тарифов положены необоснованные расчеты и регулирующим органом не представлено доказательств обратного, то решение суда первой инстанции подлежит отмене в силу пунктов 2 и 3 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а заявленные требования удовлетворению.

В целях исключения недостаточной правовой урегулированности правоотношений в сфере деятельности по поставке тепловой энергии Судебная коллегия с учетом части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации возлагает на департамент тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа обязанность принять нормативный правовой акт, заменяющий Приказ N 21-т.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 13 апреля 2017 г., отменить.

Признать недействующим приказ департамента тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 марта 2016 г. N 21-т "Об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую обществом с ограниченной ответственностью "Эффективная теплоэнергетика" и поставляемую потребителям района Коротчаево муниципального образования город Новый Уренгой, на 2016 год".

Обязать департамент тарифной политики, энергетики и жилищно-коммунального комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа принять нормативный правовой акт, заменяющий Приказ N 21-т на период регулирования с 1 апреля по 31 декабря 2016 г.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.