Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 269861-7 "О внесении изменений в статьи 5 и 5.1 Федерального закона "О противодействии терроризму" (в части создания антитеррористических комиссий в муниципальных образованиях), внесенный депутатами Государственной Думы И.И. Мельниковым, В.И. Пискаревым и др., а также В.А. Васильевым в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы (утв. решением Комитета от 26 октября 2017 г. N 42/9) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 269861-7 "О внесении изменений в статьи 5 и 5.1 Федерального закона "О противодействии терроризму" (в части создания антитеррористических комиссий в муниципальных образованиях),
внесенный депутатами Государственной Думы И.И. Мельниковым, В.И. Пискаревым и др., а также В.А. Васильевым в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы
(утв. решением Комитета от 26 октября 2017 г. N 42/9)

Досье на проект федерального закона

В соответствии с решением Совета Государственной Думы от 29 сентября 2017 года (протокол N 71, пункт 6) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрен проект федерального закона N 269861-7 "О внесении изменений в статьи 5 и 5.1 Федерального закона "О противодействии терроризму" (в части создания антитеррористических комиссий в муниципальных образованиях), внесенный депутатами Государственной Думы И.И. Мельниковым, В.И. Пискаревым и др., а также В.А. Васильевым в период исполнения им полномочий депутата Государственной Думы.

Законопроектом предлагается дополнить статью 5 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (далее - Федеральный закон "О противодействии терроризму") новой частью 4.2 и предусмотреть возможность формирования по решению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) коллегиальных органов в целях обеспечения взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при осуществлении ими на территории одного или нескольких муниципальных образований в субъекте Российской Федерации мероприятий по профилактике терроризма, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий его проявлений, реализации решений органов, формируемых в соответствии с частями 4 и 4.1 статьи 5 Федерального закона "О противодействии терроризму". В связи с расширением полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в указанной сфере правоотношений также предлагается внести изменение в часть 1 статьи 5.1 Федерального закона "О противодействии терроризму".

В связи с данной законодательной инициативой в рамках своего ведения Комитет отмечает следующее.

Следует отметить, что решение вопросов организации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения (подпункт 51.1 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ). Указанные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Кроме того, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий меры по противодействию терроризму и экстремизму (подпункт "а" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ).

Участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах соответствующего муниципального образования отнесены к вопросам местного значения всех видов муниципальных образований (с учетом особенностей их осуществления на территориях сельских поселений) (пункт 7.1 части 1, часть 3 и 4 статьи 14, пункт 6.1 части 1 статьи 15 и пункт 7.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Конкретизация указанных полномочий в области противодействия терроризму установлена отраслевыми законодательными и нормативными актами - Федеральным законом "О противодействии терроризму", Указом Президента Российской Федерации от 15 февраля 2006 г. N 116 "О мерах по противодействию терроризму" и др.

Тем самым, по мнению Комитета, предлагаемые авторами законопроекта изменения соотносятся с действующими положениями законодательства Российской Федерации в области противодействия терроризму и заслуживают поддержки.

Вместе с тем Комитетом отмечается, что предлагаемая пунктом 2 статьи 1 законопроекта формулировка необоснованно расширит полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в области противодействия терроризму, установленные действующей редакцией части 1 статьи 5.1 Федерального закона "О противодействии терроризму", что в конечном итоге может привести к произвольному толкованию рассматриваемой правовой нормы.

При этом необходимо учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, неоднократно высказанную в своих решениях, согласно которой из конституционного принципа равенства (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона (постановления от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 6 апреля 2004 г. N 7-П, от 17 июня 2004 г. N 12-П, от 20 декабря 2011 г. N 29-П и Определение от 18 января 2001 г. N 6-О и др.).

В связи с чем, по мнению Комитета, представляется целесообразным пункт 2 статьи 1 законопроекта изложить в следующей редакции:

"2) часть 1 статьи 5.1 дополнить пунктом 4 следующего содержания:

"4) организует самостоятельно или по его решению должностное лицо органа государственной власти субъекта Российской Федерации или глава муниципального образования деятельность сформированного в соответствии с частью 4.2 статьи 5 настоящего Федерального закона коллегиального органа".

Кроме того, с учетом проектируемой новой части 4.2 статьи 5 Федерального закона "О противодействии терроризму" необходимо внести корреспондирующие изменения в часть 5 указанной статьи, определяющей порядок установления уровней террористической опасности.

Также, по нашему мнению, требует уточнения ссылка на часть 4 статьи 5 Федерального закона "О противодействии терроризму" в пункте 3 части 1 статьи 5.1 указанного Федерального закона, так как возможность формирования по решению Президента Российской Федерации органов в составе представителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц устанавливается не частью 4 статьи 5, а частью 4.1 статьи 5 Федерального закона "О противодействии терроризму".

При этом полагаем, что указанные замечания могут быть учтены в ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления полагает возможным поддержать концепцию проекта федерального закона N 269861-7 "О внесении изменений в статьи 5 и 5.1 Федерального закона "О противодействии терроризму" (в части создания антитеррористических комиссий в муниципальных образованиях) с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко