Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2017 г. N 47-АПГ17-7 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании частично не действующей схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Оренбургской области, утв. указом губернатора Оренбургской области от 18 января 2016 года N 8-ук

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 октября 2017 г. N 47-АПГ17-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Волкова Ю.Н. на решение Оренбургского областного суда от 13 июня 2017 года, которым отказано в удовлетворении его административного иска об оспаривании отдельных положений схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Оренбургской области, утвержденной указом губернатора Оренбургской области от 18 января 2016 года N 8-ук.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя Волкова Ю.Н. - Милова А.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражение против удовлетворения апелляционной жалобы представителя министерства лесного и охотничьего хозяйства Оренбургской области Лукашвили Т.Э. и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Указом губернатора Оренбургской области от 18 января 2016 года N 8-ук утверждена схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Оренбургской области.

Указ опубликован 22 января 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru и 28 января 2016 года в региональном печатном издании "Оренбуржье" N 9.

В схеме размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Оренбургской области представлены сведения об осуществлении территориального охотустройства в Оренбургской области (далее - Схема).

В таблице 15 Схемы отражены сводные данные по структуре охотничьих угодий и иных территорий в разрезе муниципальных районов Оренбургской области; в таблице 16 - экспликация территорий, переданных в пользование для целей использования охотничьих ресурсов; в таблице 17 - реестр закрепленных охотугодий Оренбургской области; в таблице 24 - сведения о юридических лицах, осуществляющих виды деятельности в сфере охотничьего хозяйства; на странице 543 Схемы указаны данные о границах территории ВОО "Тоцкое" с описанием границ и координатами точек; на странице 544 - карты-схемы границ охотничьего хозяйства ВОО "Тоцкое".

Волков А.В. обратился в Оренбургский областной суд с административным исковым заявлением о признании отдельных положений схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Оренбургской области, утвержденной указом губернатора Оренбургской области от 18 января 2016 года N 8-ук, недействующими в части определения в Схеме границ охотничьих угодий на территории Тоцкого и Сорочинского районов Оренбургской области, закрепленных за региональной спортивной общественной организацией "Военно-охотничье общество" Приволжского военного округа Оренбургского гарнизона (ВОО "Тоцкое"), включая сведения о закреплении охотничьих угодий за этим обществом, ссылаясь на противоречие названных положений пунктам 3 и 6 статьи 2, части 2 статьи 10 и части 3 статьи 71 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также пункту 5 статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации. В частности, просил признать недействующими в Схеме сведения о закреплении охотничьих угодий за региональной спортивной общественной организацией "Военно-охотничье общество" Приволжского военного округа Оренбургского гарнизона (ВОО "Тоцкое"):

в таблице 15 "Сводные данные по структуре охотничьих угодий и иных территорий в разрезе муниципальных районов Оренбургской области" - в пунктах 30 и 32;

в таблице 16 "Экспликация территорий, переданных в пользование для целей использования охотничьих ресурсов" - в пунктах 30 и 32;

в таблице 17 "Реестр закрепленных охотугодий Оренбургской области" - в пункте 79, сведения о пользователях охотугодьями;

в таблице 24 "Сведения о юридических лицах, осуществляющих виды деятельности в сфере охотничьего хозяйства" - в пункте 14;

на странице 543 схемы - данные о границах территории ВОО "Тоцкое" с описанием границ и координатами точек;

на странице 544 - карты-схемы границ охотничьего хозяйства ВОО "Тоцкое".

В обоснование заявленных требований заявитель указал, что оспариваемым актом часть общедоступных охотничьих угодий на территории Тоцкого и Сорочинского муниципальных районов в нарушение порядка, предусмотренного Федеральным законом "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", определены в качестве закрепленных охотничьих угодий и закреплены за региональной спортивной общественной организацией "Военно-охотничье общество" Приволжского военного округа Оренбургского гарнизона, чем нарушено право административного истца, проживающего на территории Сорочинского района, на осуществление любительской охоты путем запрета свободного доступа на территорию, переданную указанной организации. Кроме того, заявитель ссылался на отсутствие согласия на осуществление охотхозяйственной деятельности Министерства обороны Российской Федерации, как собственника земель, переданных оспариваемым актом в составе охотничьих угодий региональной спортивной общественной организации "Военно-охотничье общество" Приволжского военного округа Оренбургского гарнизона. Также заявитель указал на нарушение при подготовке и принятии указа губернатора Оренбургской области основных принципов правового регулирования в области охоты и сохранении охотничьих ресурсов - участие граждан и общественных объединений в подготовке решений, касающихся охотничьих ресурсов и среды их обитания, а также гласность предоставления в пользование охотничьих ресурсов, - в связи с чем оспариваемый акт противоречит положениям статьи 2 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Решением Оренбургского областного суда от 13 июня 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Волков Ю.Н. просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов апелляционной жалобы губернатором Оренбургской области и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда не находит.

Согласно пункту "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование и охрана окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется Федеральным законом "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 34 данного федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов относится утверждение схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 39 указанного федерального закона в целях планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляются территориальное охотустройство и внутрихозяйственное охотустройство. В силу частей 3-5 этой же статьи документом территориального охотустройства является схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации; в схеме размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации определяются цели планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а также мероприятия по организации рационального использования охотничьих угодий и охотничьих ресурсов; к схеме размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации прилагается карта с обозначением границ охотничьих угодий и зон планируемого создания охотничьих угодий.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 августа 2010 года N 335 утвержден порядок составления схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации, а также требования к ее составу и структуре.

Частью 8 статьи 39 Федерального закона "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Согласно статье 42 (часть 1) Устава (Основного закона) Оренбургской области высшим должностным лицом Оренбургской области является губернатор области.

В соответствии со статьей 50 (части 1 и 2) Устава (Основного закона) Оренбургской области губернатор области в пределах своих полномочий на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава области и законов области издает указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Оренбургской области. Нормативные правовые акты принимаются в форме указов.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят губернатором Оренбургской области по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем, и опубликован в установленном законом порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что доводы административного истца являются несостоятельными, основанными на неверном толковании норм материального права. При рассмотрении и разрешении административного дела суд пришел к выводу, что оспариваемыми положениями схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Оренбургской области законные интересы и права административного истца не нарушаются, нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, оспариваемые положения не противоречат.

С такими выводами суда первой инстанции следует согласиться.

Статьей 1 Федерального закона "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определено, что охотничьими ресурсами являются объекты животного мира, которые в соответствии с настоящим федеральным законом и (или) законами субъектов Российской Федерации используются или могут быть использованы в целях охоты; охотничье хозяйство представляет собой сферу деятельности по сохранению и использованию охотничьих ресурсов и среды их обитания, по созданию охотничьей инфраструктуры, оказанию услуг в данной сфере, а также по закупке, производству и продаже продукции охоты; сохранение охотничьих ресурсов - это деятельность по поддержанию охотничьих ресурсов в состоянии, позволяющем обеспечить видовое разнообразие и сохранить их численность в пределах, необходимых для их расширенного воспроизводства; охота - деятельность, связанная с поиском, выслеживанием, преследованием охотничьих ресурсов, их добычей, первичной переработкой и транспортировкой; добыча охотничьих ресурсов представляет собой деятельность, направленную на изъятие объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, из среды их обитания с применением орудий охоты и способов охоты.

Охотничьи угодья определяются тем же федеральным законом как территории, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства (пункт 15 статьи 1 закона), и подразделяются на закрепленные - используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями - и общедоступные, в которых физические лица имеют право свободного пребывания в целях охоты (статья 7 Закона).

Как усматривается из материалов административного дела, оспариваемыми административным истцом положениями схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Оренбургской области за региональной спортивной общественной организацией "Военно-охотничье общество" Приволжского военного округа Оренбургского гарнизона закреплены охотничьи угодья в указанных в Схеме границах на территории Тоцкого и Сорочинского муниципальных районов Оренбургской области.

Исходя из вышеуказанных положений федерального законодательства, регулирующего отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, учитывая, что утверждение схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации, осуществление территориального охотустройства и внутрихозяйственного охотустройства относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, установление оспариваемым нормативным правовым актом границ охотничьих угодий на территории Оренбургской области, отнесение охотничьих угодий к закрепленным либо общедоступным, закрепление охотничьих угодий за юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями не противоречит нормам Федерального закона "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Оренбургской области разработана в соответствии с положениями статьи 39 указанного федерального закона, отвечает требованиям, установленным названным выше приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 августа 2010 года N 335.

Исходными данными Схемы, как следует из материалов административного дела, являлись действующие законодательные и нормативные правовые акты (федеральные и региональные); нормативная, методическая и инструктивная документация, касающаяся использования охотничьих ресурсов и охотничьих угодий; материалы о состоянии, текущем использовании охотничьих ресурсов и охотничьих угодий, предоставленные Министерством лесного и охотничьего хозяйства Оренбургской области, ФГБУ "Центрохотконтроль"; материалы федеральной системы статистического наблюдения, предоставленные территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Оренбургской области; монографические и иные источники, содержащие результаты исследований, и другие информационные материалы.

Порядок же закрепления охотничьих угодий за региональной спортивной общественной организацией "Военно-охотничье общество" Приволжского военного округа Оренбургского гарнизона прав, свобод и законных интересов административного истца не затрагивает, в связи с чем доводы о несоответствии порядка закрепления за данной организацией охотничьих угодий положениям статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации следует признать несостоятельными.

Вопреки доводам административного истца о том, что закреплением охотничьих угодий на территории Сорочинского и Тоцкого районов за региональной спортивной общественной организацией "Военно-охотничье общество" Приволжского военного округа Оренбургского гарнизона органом государственной власти субъекта Российской Федерации в нарушение положений части 2 статьи 10 и части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" создаются более выгодные условия деятельности данному юридическому лицу и ограничивается доступ административного истца на переданную организации территорию для осуществления любительской охоты, установлено отсутствие нарушений прав истца оспариваемыми нормами.

В соответствии с частью 1 статьи 14 названного федерального закона любительская и спортивная охота осуществляется физическими лицами, указанными в части 1 статьи 20 настоящего федерального закона, в закрепленных охотничьих угодьях и общедоступных охотничьих угодьях.

Частью 1 статьи 20 этого же федерального закона определено, что физическое лицо, сведения о котором содержатся в государственном охотхозяйственном реестре, или иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и заключивший договор об оказании услуг в сфере охотничьего хозяйства, признается охотником.

Таким образом, за административным истцом, являющимся охотником, законодательно закреплено право на осуществление любительской охоты как в общедоступных, так и в закрепленных охотничьих угодьях.

Оспариваемые положения какого-либо запрета на осуществление такой деятельности не содержат, нормам федерального закона не противоречат.

Кроме того, как верно указал суд первой инстанции в решении, положениями части 2 статьи 10 и части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", на которые ссылался административный истец, регулируются отношения между субъектами предпринимательства, осуществляющими деятельность в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов в рамках доступной конкуренции, к числу таких субъектов административный истец не относится.

Фактические же обстоятельства, свидетельствующие о наличии (отсутствии) свободного доступа в закрепленные за региональной спортивной общественной организацией "Военно-охотничье общество" Приволжского военного округа Оренбургского гарнизона охотничьи угодья для осуществления любительской охоты, не могут являться предметом проверки суда при разрешении настоящего административного дела.

Согласно пунктам 3 и 6 статьи 2 Федерального закона "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" основными принципами правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов являются, в числе других, участие граждан и общественных объединений в подготовке решений, касающихся охотничьих ресурсов и среды их обитания, в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации, а также гласность предоставления в пользование охотничьих ресурсов.

Несоответствия оспариваемых норм указанным выше положениям федерального закона также не усматривается, поскольку порядок и форма общественного участия федеральным законодателем не установлены, мотивированных доводов относительно ограничения прав административного истца при подготовке оспариваемого правового акта последним не приведено. Сведения о предоставлении в пользование охотничьих ресурсов отражены в схеме размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Оренбургской области, опубликованы в установленном порядке и находятся в открытом доступе, что в полной мере соответствует основным принципам правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Таким образом, обжалуемое решение принято судом с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании, выводы суда о соответствии оспариваемого нормативного правового акта положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, подробно мотивированы.

Доводы, указанные в апелляционной жалобе, аналогичны доводам, заявлявшимся административным истцом в суде первой инстанции, которым в решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований для несогласия с которой Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не усматривает.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Оренбургского областного суда от 13 июня 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Волкова Ю.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.