Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 ноября 2017 г. N 25-КГ17-17 Суд отменил вынесенные ранее судебные решения и направил дело о признании незаконным постановления администрации муниципального образования об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка на новое рассмотрение в суд первой инстанции, поскольку судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела не были проверены имеющие значение для разрешения спора обстоятельства о расположении испрашиваемого земельного участка в границах зоны второго пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 1 ноября 2017 г. N 25-КГ17-17

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Город Астрахань" на решение Трусовского районного суда г. Астрахани от 15 сентября 2016 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 2 ноября 2016 г. вместе с делом по административному исковому заявлению Абдулмеджидовой Аминат Ахмедовны о признании незаконным постановления администрации муниципального образования "Город Астрахань" об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность земельного участка и понуждении устранить допущенные нарушения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя администрации муниципального образования "Город Астрахань" Коновалова А.С., поддержавшего доводы жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Абдулмеджидова А.А., являясь собственником жилого дома, расположенного по адресу ..., на земельном участке с кадастровым номером ..., обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным постановления администрации муниципального образования "Город Астрахань" (далее - Администрация) от 26 апреля 2016 г. N 2898 об отказе в предварительном согласовании предоставления в собственность указанного земельного участка (далее - Постановление администрации), считая его незаконным.

Решением Трусовского районного суда г. Астрахани от 15 сентября 2016 г. требования Абдулмеджидовой А.А. удовлетворены. Постановление администрации признано незаконным, на Администрацию возложена обязанность предоставить в собственность административному истцу спорный земельный участок за выкупную стоимость.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 2 ноября 2016 г. названное решение изменено в части способа устранения нарушенного права. На Администрацию возложена обязанность рассмотреть вопрос о предварительном согласовании предоставления в собственность Абдулмеджидовой А.А. указанного земельного участка для эксплуатации жилого дома в течение одного месяца с момента вступления решения суда в законную силу.

Определением судьи Астраханского областного суда от 24 марта 2017 г. в передаче кассационной жалобы Администрации для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 2 июня 2017 г. дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 5 сентября 2017 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

В кассационной жалобе, поданной административным ответчиком в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений ввиду неправильного применения норм материального права.

Свою позицию административный ответчик обосновывает тем, что испрашиваемый Абдулмеджидовой А.А. земельный участок расположен во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, является ограниченным в обороте и в соответствии с подпунктом 14 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации не подлежит передаче в частную собственность.

Лица, участвующее в деле, о времени и месте судебного разбирательства извещены, в судебное заседание суда кассационной инстанции административный истец не явился.

В соответствии с положениями статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает возможным рассмотрение дела в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего дела допущено такого характера существенное нарушение норм материального и процессуального права.

Уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании земельного участка, как это предписано в подпункте 3 пункта 8 статьи 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, если земельный участок, границы которого подлежат уточнению, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1-23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.

Подпунктом 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что принимается решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте и его предоставление не допускается на праве, указанном в заявлении о предоставлении земельного участка.

Как следует из материалов дела и установлено судами первой и апелляционной инстанций, принадлежащий Абдулмеджидовой А.А. указанный выше дом расположен на земельном участке, который согласно кадастровому паспорту земельного участка от 18 декабря 2015 г. относится к землям населённых пунктов и имеет разрешённое использование "земли под домами индивидуальной жилой застройки".

Административный ответчик, отказывая Абдулмеджидовой А.А в предварительном согласовании предоставления земельного участка в собственность в связи с расположением земельного участка в зоне, на которую накладываются ограничения по условиям зоны санитарной охраны источников водоснабжения второго пояса, сослался на подпункт 14 пункта 5 статьи 27, подпункт 3 пункта 8 статьи 39.15, подпункт 6 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, Правила землепользования и застройки г. Астрахани в новой редакции, утверждённые решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 30 сентября 2011 г. N 144.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая Постановление администрации незаконным, суды исходили из того, что административный истец, как собственник жилого дома, в соответствии с положениями пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации имеет исключительное право на приобретение в собственность занятого указанным выше объектом недвижимости земельного участка, относящегося к землям под домами индивидуальной жилой застройки без ограничения по его использованию.

Кроме того, указали, что право собственности на жилой дом зарегистрировано до принятия Правил землепользования и застройки г. Астрахани и утверждения зоны санитарной охраны источников водоснабжения, что административным ответчиком не представлено доказательств, подтверждающих нахождение испрашиваемого земельного участка в зоне санитарной охраны источников водоснабжения второго пояса.

Позицию судов первой и апелляционной инстанций Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает неправильной, не соответствующей нормам материального права.

Водный кодекс Российской Федерации, регулируя вопросы водопользования, предусматривает, что для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно эпидемиологическом благополучии населения (часть 2 статьи 43).

В силу абзаца второго пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ) границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утверждёнными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10.

В соответствии с пунктом 1.4 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду, как из поверхностных, так и из подземных источников.

Согласно абзацу первому пункта 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 защитные санитарные зоны организуются в составе трёх поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.

В каждом из трёх поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды (абзац второй названного пункта).

Границы зон второго пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определяются в соответствии с СанПиН 2.1.4.1110-02 (абзац третий этого же пункта).

Земельные участки в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте и не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральным законом (подпункт 14 пункта 5 и пункт 2 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации).

Такой закон для земельных участков, находящихся в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не принят.

Из приведённых законоположений в их системном единстве следует, что земельные участки, находящиеся во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, ограничиваются в обороте и в силу прямого указания закона не предоставляются в частную собственность.

Следовательно, судом для правильного разрешения возникшего спора необходимо было установить наличие (отсутствие) на испрашиваемом Абдулмеджидовой А.А. земельном участке зоны санитарной охраны водного объекта.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), определяя задачи административного судопроизводства и его принципы, закрепил в качестве таковых в том числе правильное рассмотрение административных дел, законность и справедливость при их разрешении (статья 3 и 6).

Данные положения нашли закрепление в части 1 статьи 176 поименованного кодекса о законности и обоснованности судебного решения.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. "О судебном решении").

Между тем судебные акты судов первой и апелляционной инстанций указанным требованиям закона не отвечают, из их содержания не следует, что земельный участок, по поводу которого возник спор, расположен вне пределов границ зоны санитарной охраны водного объекта.

В нарушение предписаний части 3 статьи 62 КАС РФ, обязывающих суд определить обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, а также исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле, суд первой инстанции, как это следует из материалов дела, требования закона не исполнил.

Судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела не были проверены имеющие значение для разрешения спора обстоятельства о расположении испрашиваемого земельного участка в границах зоны второго пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения.

Доказывание по административным делам осуществляется на основе принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 КАС РФ).

Указанный принцип выражается, в том числе, в принятии предусмотренных КАС РФ мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 КАС РФ).

Учитывая, что административному истцу отказано в предварительном согласовании предоставления земельного участка по тем основаниям, что он расположен в зоне, на которую накладываются ограничения по условиям зоны санитарной охраны источников водоснабжения второго пояса, суду следовало, руководствуясь принципом состязательности, проверить данное обстоятельство.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 18 Федерального закона N 52-ФЗ водные объекты, используемые в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях, в том числе водные объекты, расположенные в границах городских и сельских населённых пунктов, не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека, проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Признавая Постановление администрации незаконным, судами первой и второй инстанций оставлен без внимания и оценки тот факт, что на момент вынесения судебного решения Службой природопользования и охраны окружающей среды Астраханской области в соответствии с приведёнными выше положениями Федерального закона N 52-ФЗ принят приказ от 9 марта 2016 г. N 84, которым, с учётом санитарно-эпидемиологического заключения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Астраханской области от 20 июля 2010 г., утверждён проект "Зоны санитарной охраны источника водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" для МУП г. Астрахани "Астрводоканал" правобережные очистные сооружения водопровода (ПОСВ-3)". Этим же приказом установлены границы и режимы поясов зон санитарной охраны источника водоснабжения и водопровода питьевого назначения.

Названный приказ вступил в силу с 9 марта 2016 г. и являлся действующим на момент разрешения спора, вместе с тем судом вопрос о нахождении спорного земельного участка в границах зоны санитарной охраны источника водоснабжения и водопроводов питьевого назначения не исследовался.

Таким образом, суды разрешили спор без установления всех обстоятельств, имеющих юридическое значение для правильного рассмотрения настоящего дела, следовательно, судебные постановления являются незаконными.

Судебная коллегия, установив, что допущенные нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлекли принятие незаконных судебных актов, считает необходимым отменить решение суда и апелляционное определение и дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо проверить доводы административного ответчика о расположении испрашиваемого административным истцом земельного участка во втором поясе зоны санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, и разрешить спор в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь частью 1 статьи 329 КАС РФ, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Трусовского районного суда г. Астрахани от 15 сентября 2016 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Астраханского областного суда от 2 ноября 2016 г. отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.