Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2017 г. N 53-АПГ17-40 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующим пункта 3.36 Положения об Администрации губернатора Красноярского края, утв. указом губернатора Красноярского края от 10 июля 2008 года N 119-уг

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2017 г. N 53-АПГ17-40

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению прокурора Красноярского края на решение Красноярского краевого суда от 3 июля 2017 года, которым ему отказано в удовлетворении административного иска о признании недействующим пункта 3.36 Положения об администрации губернатора Красноярского края, утвержденного указом губернатора Красноярского края от 10 июля 2008 года N 119-уг.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения апелляционного представления представителя Правительства Красноярского края и губернатора Красноярского края Горбачева К.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

10 июля 2008 года губернатором Красноярского края издан указ N 119-уг, пунктом 2 которого утверждено Положение об администрации губернатора Красноярского края (далее - Положение).

Согласно пункту 3.36 Положения (в редакции Указа Губернатора Красноярского края от 17 февраля 2017 года N 27-уг) к функциям администрации губернатора Красноярского края отнесено обеспечение отдельных полномочий Правительства края в случаях, указанных в положениях о структурных подразделениях администрации.

Прокурор Красноярского края обратился в защиту интересов неопределенного круга лиц в суд с административным иском о признании недействующим пункта 3.36 Положения указывая на то, что он не соответствует статье 6 Федерального закона "О противодействии коррупции", части 2 статьи 1 Федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", свидетельствует о наличии в нем коррупциогенных факторов, предусмотренных подпунктами "а", "д" и "и" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96 (широта дискреционных полномочий, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, нормативные коллизии).

По мнению прокурора, оспариваемая норма противоречит статье 95 Устава Красноярского края, статье 18 Закона Красноярского края "О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края", согласно которым организационное, консультационное, экспертное и иное обеспечение полномочий Правительства края осуществляет аппарат Правительства края.

Кроме того, указанные в пункте 3.36 Положения нормы не отвечают требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования, допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и коррупционных проявлений при принятии решения о включении в положения о структурных подразделениях администрации губернатора края функций по обеспечению отдельных полномочий Правительства Красноярского края, что ведет к нарушению принципов равенства всех перед законом.

Решением Красноярского краевого суда от 3 июля 2017 года в удовлетворении административного иска прокурора отказано.

В апелляционном представлении прокурора Красноярского края ставится вопрос об отмене решения суда, принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1). Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (пункт 4).

Пунктом 1 статьи 134 Устава Красноярского края (далее - Устав края) установлено, что Устав края обладает высшей юридической силой по отношению к законам и иным правовым актам края.

Согласно пункту 3 статьи 46, статье 85, подпунктам "д", "ж" и "и" пункта 3 статьи 90 Устава края, пункту 1 статьи 1, пункту 1 статьи 3 Закона Красноярского края от 10 июля 2008 года N 6-1930 "О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти Красноярского края" (далее - Закон о Правительстве Красноярского края) в систему органов государственной власти Красноярского края входят, в том числе высшее должностное лицо Красноярского края - губернатор Красноярского края; высший орган исполнительной власти Красноярского края - Правительство Красноярского края; иные органы исполнительной власти Красноярского края.

Губернатор края возглавляет исполнительную власть края и определяет её структуру с учетом системы органов исполнительной власти края, формирует администрацию губернатора края, руководит органами исполнительной власти края, подчиненными ему в соответствии со структурой органов исполнительной власти края.

При этом руководителем администрации губернатора Красноярского края является первый заместитель губернатора Красноярского края (пункт 1 Структуры администрации губернатора Красноярского края, утвержденной распоряжением губернатора Красноярского края от 13 октября 2014 года N 505-рг).

Обеспечение полномочий губернатора края осуществляют администрация губернатора края и органы исполнительной власти края в соответствии с Уставом края, Законом о Правительстве Красноярского края, правовыми актами губернатора края, а также положениями об органах исполнительной власти края (пункт 1 статьи 5 Закона о Правительстве Красноярского края).

В силу пункта 1 статьи 95 Устава края (в редакции, действовавшей до 27 октября 2017 года) администрация губернатора Красноярского края осуществляет организационное, материально-техническое, консультационное и экспертное обеспечение полномочий губернатора края.

В целях организационного, консультационного, экспертного и иного обеспечения полномочий Правительства Красноярского края (далее - Правительство) образован аппарат Правительства Красноярского края который, в том числе осуществляет функции регионального проектного офиса (пункт 1 статьи 18 Закона о Правительстве Красноярского края, пункт 1.1 Положения об аппарате Правительства Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 19 ноября 2008 года N 192-п).

Регламентом Правительства Красноярского края, утвержденного постановлением Правительства Красноярского края от 7 декабря 2009 года N 633-п, определен, в том числе порядок взаимодействия Правительства с администрацией губернатора Красноярского края, управлением делами губернатора и Правительства Красноярского края.

Пунктом 9.12 названного Регламента установлено, что структурные подразделения администрации губернатора обеспечивают отдельные полномочия Правительства по поручению губернатора. В целях обеспечения отдельных полномочий Правительства первый заместитель губернатора - председатель Правительства, заместители председателя Правительства могут давать поручения руководителям структурных подразделений администрации губернатора, обеспечивающим отдельные полномочия Правительства по поручению губернатора.

Отказывая в удовлетворении иска, суд, пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемая прокурором норма законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, порождать спора о компетенции в силу отсутствия властных полномочий, как у администрации губернатора края, так и у аппарата Правительства края, не может.

Суд исходил из вывода о том, что губернатор Красноярского края является высшим должностным лицом края, возглавляет исполнительную власть края и наделен полномочиями контрольного и распорядительного характера в отношении Правительства края.

Администрация губернатора края и аппарат Правительства края собственными государственно-властными полномочиями не обладают, решений, влекущих юридически значимые последствия для неопределенного круга лиц, не принимают, созданы для осуществления обеспечительных, вспомогательных и обслуживающих функций. Следовательно, возможность осуществления обеспечительных функций в отношении губернатора края или Правительства края несколькими субъектами ни региональному, ни федеральному законодательству не противоречит.

Проанализировав приведенные правовые предписания в совокупности с оспариваемым пунктом 3.36 Положения, положения о структурных подразделениях администрации губернатора и Правительства края, суд установил разделение в них обеспечительных функций и отсутствие дублирования.

Как правильно указал суд содержание оспариваемой нормы опровергает суждение прокурора о её неопределенности, а также о наличии коррупциогенных факторов, предусмотренных подпунктами "а", "ж" и "и" пункта 3 (широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа (их должностных лиц); отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения государственными органами (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка; нормативные коллизии - противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае) Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.

Вывод суда мотивирован тем, что Положение по своему характеру относится к внутриорганизационному правовому акту, не направлено на правовое регулирование отношений граждан с организациями, не касается свобод и обязанностей человека и не регулирует иные вопросы, предусмотренные частью 2 статьи 3 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", по которым проводится антикоррупционная экспертиза.

Администрацию губернатора края возглавляет его первый заместитель, который, как и другие заместители губернатора края, с одной стороны, входит в состав администрации губернатора края, с другой стороны является членом Правительства края, что исключает возможность коррупционных проявлений при принятии им решения.

Ссылка прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации на то, что оспариваемая норма не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования, поскольку не конкретизированы названия структурных подразделений, является необоснованной.

Так, в соответствии с Указом губернатора Красноярского края от 10 июля 2008 года N 119-уг первым заместителем губернатора края - руководителем администрации губернатора края утверждены Положения о структурных подразделениях администрации губернатора края: об управлении по работе с обращениями граждан - общественной приемной губернатора Красноярского края, об управлении пресс-службы губернатора и Правительства Красноярского края, об управлении внешних связей губернатора Красноярского края и т.д., в которых прописаны функции данных подразделений для обеспечения отдельных полномочий Правительства края по поручению губернатора края.

Таким образом, оспариваемый пункт 3.36 Положения не допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и коррупционных проявлений при принятии решения о включении в положения о структурных подразделениях администрации губернатора края функций по обеспечению отдельных полномочий Правительства Красноярского края, следовательно, принцип равенства всех перед законом не нарушает.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом правильно, материальный и процессуальный законы не нарушены, решение суда следует признать законным и обоснованным. Оснований для отмены такого решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 3 июля 2017 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора Красноярского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.