Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 ноября 2017 г. N 53-АПГ17-38 О признании недействующим приказа Региональной энергетической комиссии Красноярского края от 30 августа 2016 г. N 187-в "Об установлении тарифов на подвоз воды для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" (г. Шарыпово, ИНН 2459013819)"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 ноября 2017 г. N 53-АПГ17-38

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Сметаниной Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" об оспаривании приказа Региональной энергетической комиссии Красноярского края от 30 августа 2016 г. N 187-в "Об установлении тарифов на подвоз воды для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" (г. Шарыпово, ИНН 2459013819)"

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" на решение Красноярского краевого суда от 8 июня 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" Стрельниковой А.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом Региональной энергетической комиссии Красноярского края (далее также - РЭК Красноярского края) от 18 декабря 2015 г. N 801-в (далее - Приказ N 801-в) установлены тарифы на подвоз воды для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" (далее также - ООО "ЦРКУ", Общество). Согласно пункту 2 Приказа N 801-в тарифы действуют с 1 января по 31 декабря 2016 г.

Федеральная антимонопольная служба (далее также - ФАС России) приказом от 2 августа 2016 г. N 1090/16 отменила Приказ N 801-в в связи с тем, что включенные при установлении тарифов в состав необходимой валовой выручки (далее также - НВВ) ООО "ЦРКУ" расходы на автотранспортные услуги в размере 270,03 тыс. руб. признаны экономически необоснованными, и обязала РЭК Красноярского края принять и ввести в действие с 1 сентября 2016 г. новое решение об установлении тарифов на подвоз воды для потребителей ООО "ЦРКУ" с учетом исключения из состава НВВ организации экономически необоснованных расходов на автотранспортные услуги.

Во исполнение приказа ФАС России от 2 августа 2016 г. N 1090/16 РЭК Красноярского края 30 августа 2016 г. издан приказ N 187-в "Об установлении тарифов на подвоз воды для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" (г. Шарыпово, ИНН 2459013819)" (далее также - Приказ N 187-в).

Пунктом 1 Приказа N 187-в установлены и введены в действие с 1 сентября 2016 г. тарифы для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" согласно приложению.

Пунктами 2, 4 Приказа N 187-в предписано, что тарифы действуют по 31 декабря 2016 г., а также что данный приказ вступает в силу в день, следующий за днем его официального опубликования, и распространяет свое действие на отношения, возникшие с 1 января 2016 г.

Пунктом 3 Приказа N 187-в Приказ N 801-в признан утратившим силу.

Приказ N 187-в 2 сентября 2016 г. размещен на интернет-портале правовой информации Красноярского края (www.zakon.krskstate.ru), 14 сентября 2016 г. официально опубликован в газете "Наш Красноярский край" N 68.

ООО "ЦРКУ" обратилось в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением о признании недействующим и не подлежащим применению Приказа N 187-в. В обоснование заявленных требований Общество указало на то, что тарифы, установленные этим приказом, экономически не обоснованы и рассчитаны с нарушением требований Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (далее также - Закон о водоснабжении), постановления Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406 "О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения", поскольку при формировании тарифов неправомерно были исключены необходимые расходы регулируемой организации на транспортировку воды. Кроме того, по мнению Общества, является незаконным распространение действия Приказа N 187-в на правоотношения, возникшие с 1 января 2016 г., так как решение об установлении тарифов не может иметь обратную силу.

Решением Красноярского краевого суда от 8 июня 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "ЦРКУ" просит отменить решение суда первой инстанции, принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить. Указывает на то, что решение суда является незаконным, необоснованным и немотивированным. По мнению Общества, суд неправильно применил нормы материального и процессуального права. При принятии оспариваемого нормативного правового акта тарифный орган нарушил процедуру установления тарифа, поскольку приказ ФАС России от 2 августа 2016 г. N 1090/16 лишь указывает на допущенные тарифным органом нарушения, которые ему необходимо устранить при установлении тарифа. При этом РЭК Красноярского края устанавливает тарифы самостоятельно, исходя из имеющихся у него обосновывающих затраты документов. В соответствии с Регламентом установления регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденным приказом Федеральной службы по тарифам от 16 июля 2014 г. N 1154-э (далее - Регламент), при изменении тарифов в течение срока их действия по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, орган регулирования тарифов запрашивает у регулируемых организаций документы и материалы, указанные в пунктах 16, 17 Правил регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406 (далее - Правила регулирования). Однако фактически документы у организации для утверждения тарифа не запрашивались, тарифный орган ограничился лишь изучением материалов тарифного дела, сформированного по состоянию на 18 декабря 2015 г., нарушив тем самым требования Регламента. Дополнительное экспертное заключение не соответствует требованиям пункта 26 Правил регулирования, поскольку не содержит анализ экономической обоснованности расходов по отдельным статьям и ограничивается снижением расходов по статье "расходы на оплату работ и услуг, выполняемых сторонними организациями и индивидуальными предпринимателями, связанные с эксплуатацией централизованных систем, либо в составе таких систем" на сумму 270,03 тыс. руб.

В тарифе на 2016 г. на подвоз воды в обязательном порядке должны быть учтены два вида расходов: на покупку воды, на транспортировку воды. Иной структуры расходов для расчета тарифа на подвоз воды действующим законодательством не предусмотрено. Однако тарифным органом при принятии оспариваемого приказа расходы на транспортировку воды исключены в полном объеме, что противоречит статье 3 Закона о водоснабжении, пунктам 25, 26 Правил регулирования, пунктам 11, 13 утвержденных приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. N 1746-э Методических указаний по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения (далее также - Методические указания) и свидетельствует о том, что орган регулирования не определил экономически обоснованные затраты, не достиг баланса экономических интересов заявителя и потребителя.

На основании договора на оказание автотранспортных услуг от 30 декабря 2011 г. N 147 и дополнительного соглашения к нему от 9 апреля 2015 г. общество с ограниченной ответственностью "СВР" оказывает автотранспортные услуги (то есть доставку воды по определенному маршруту и временному графику), а не предоставляет транспорт в аренду. Таким образом, ссылка суда на абзац четвертый пункта 44 Основ ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 мая 2013 г. N 406 (далее - Основы ценообразования), является неправомерной.

В жалобе также указывается, что в организации ведется раздельный учет, что подтверждается положением об учетной политике, утвержденным приказом ООО "ЦРКУ" от 31 декабря 2014 г. N 291. В договоре на оказание автотранспортных услуг и дополнительном соглашении содержится перечень автотранспорта, который используется и по другим видам деятельности, однако данное обстоятельство не свидетельствует об отсутствии у Общества раздельного учета.

По мнению административного истца, тарифный орган по своей инициативе, без законных оснований распространил действие оспариваемого приказа на отношения, возникшие с 1 января 2016 г. Приказом ФАС России от 2 августа 2016 г. N 1090/16 приказ N 801-в отменен с 1 сентября 2016 г., таким образом, на период с 1 января по 30 сентября 2016 г. на отношения между Обществом и потребителями распространяют действие и Приказ N 801-в и оспариваемый приказ, что противоречит закону.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, РЭК Красноярского края и прокуратурой Красноярского края представлены возражения.

Извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы представители РЭК Красноярского края и ФАС России в судебное заседание не явились.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Отношения в сфере водоснабжения и водоотведения регулируются Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", постановлением Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. N 406, которым утверждены Основы ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения, и Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам от 27 декабря 2013 г. N 1746-э.

Учитывая положения статьи 5 Закона о водоснабжении, Положение о Региональной энергетической комиссии Красноярского края, утвержденное постановлением Правительства Красноярского края от 8 декабря 2008 г. N 216-п, суд сделал правильный вывод, что оспариваемый нормативный правовой акт издан полномочным органом в пределах установленной компетенции. Судом не установлено нарушения процедуры принятия и публикации Приказа N 187-в.

Согласно части 2 статьи 31 Закона о водоснабжении регулированию подлежит тариф на подвоз воды.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 32 Закона о водоснабжении одним из методов расчета тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения является метод экономически обоснованных расходов (затрат), который был заявлен регулируемой организацией и применен РЭК Красноярского края при установлении Обществу тарифов на подвоз воды.

Как следует из материалов дела, приказом РЭК Красноярского края от 18 декабря 2015 г. N 801-в на основании обращений администрации г. Шарыпова и ООО "ЦРКУ" с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат) установлены тарифы на подвоз воды для потребителей ООО "ЦРКУ", действующие с 1 января по 31 декабря 2016 г.

2 августа 2016 г. ФАС России приказом N 1090/16 отменила Приказ N 801-в, поскольку включенные при установлении тарифов в состав необходимой валовой выручки ООО "ЦРКУ" расходы на автотранспортные услуги в размере 270,03 тыс. руб. были признаны экономически необоснованными, и обязала РЭК Красноярского края принять и ввести в действие с 1 сентября 2016 г. новое решение об установлении тарифов на подвоз воды для потребителей ООО "ЦРКУ" с учетом исключения из состава необходимой валовой выручки организации экономически необоснованных расходов на автотранспортные услуги.

Во исполнение названного приказа был принят оспариваемый административным истцом Приказ N 187-в, согласно приложению к которому для потребителей ООО "ЦРКУ" установлены тарифы на подвоз воды, действующие с 1 января по 30 июня 2016 г. и с 1 июля по 31 декабря 2016 г., в размере 171,04 руб./куб.м - для населения (без налога на добавленную стоимость) и 144,95 руб./куб.м - для прочих потребителей (с учетом налога на добавленную стоимость). Пунктом 4 этого приказа предусмотрено, что он вступает в силу в день, следующий за днем его официального опубликования, и распространяет свое действие на отношения, возникшие с 1 января 2016 г.

Текст приказа размещен на интернет-портале правовой информации Красноярского края (www.zakon.krskstate.ru) и опубликован в газете "Наш Красноярский край".

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводу, что Приказ N 187-в не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом суд первой инстанции указал, что РЭК Красноярского края правомерно отказала во включении в состав необходимой валовой выручки организации расходов на автотранспортные услуги в размере 270,03 тыс. руб., поскольку эти расходы были признаны экономически необоснованными приказом ФАС России. В своем предложении об установлении тарифов на подвоз воды ООО "ЦРКУ" включило указанные расходы в статью "Расходы на оплату регулируемыми организациями выполняемых сторонними организациями работ и (или) услуг, связанных с эксплуатацией централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения либо объектов, входящих в состав таких систем". Однако регулируемая деятельность по подвозу воды не связана с эксплуатацией централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения либо объектов, входящих в состав таких систем. Представленные административным истцом договор на оказание автотранспортных услуг и дополнительное соглашение к нему не позволяют определить размер платы за услуги по транспортировке воды, поскольку включают стоимость использования транспортных средств, в том числе легковых автомобилей, не связанных с деятельностью по подвозу воды.

Судебная коллегия не может согласиться с указанными выводами суда первой инстанции в силу следующего.

На основании пунктов 24, 25 Правил регулирования выбор метода регулирования тарифов осуществляется органом регулирования в соответствии с Основами ценообразования с учетом предложения регулируемой организации. Орган регулирования проводит экспертизу предложений об установлении тарифов.

В силу пункта 30 Правил регулирования орган регулирования отказывает регулируемой организации во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае если экономическая обоснованность таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями не подтверждена.

В целях реализации приказа ФАС России от 2 августа 2016 г. N 1090/16 специалисты тарифного органа провели дополнительную экспертизу по делу об установлении тарифов (цен) N 179-15в на 2016 г.

В процессе проведения экспертизы РЭК Красноярского края производственные расходы на 2016 г., утвержденные в сумме 293,22 тыс. руб., снижены на 270,03 тыс. руб. с учетом приказа ФАС России от 2 августа 2016 г. N 1090/16.

При этом в нарушение требований пункта 26 Правил регулирования тарифов экспертное заключение органа регулирования тарифов не содержит анализа экономической обоснованности расходов по статье "Производственные расходы" и ссылки на правовые нормы, на основании которых орган регулирования тарифов принял решение об исключении из расчета тарифов расходов на сумму 270,03 тыс. руб. по статье "Расходы на оплату регулируемыми организациями выполняемых сторонними организациями работ и (или) услуг, связанных с эксплуатацией централизованных систем водоснабжения и (или) водоотведения либо объектов, входящих в состав таких систем".

В то же время, как следует из постановления Арбитражного суда Московского округа от 27 июня 2017 г. N Ф05-7749/2017, которым решение Арбитражного суда города Москвы от 5 декабря 2016 г. и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 3 марта 2017 г. по делу N А40-183992/16 об оспаривании приказа ФАС России от 2 августа 2016 г. N 1090/16 оставлены без изменения, отменяя приказы РЭК Красноярского края, ФАС России не указала, на каком уровне необходимо установить тарифы или какие расходы необходимо принять в расчет для его установления, приказ ФАС России N 1090/16 лишь указывает на допущенные органом исполнительной власти субъекта нарушения, которые ему необходимо устранить при установлении тарифа, при этом тариф РЭК Красноярского края устанавливает самостоятельно, исходя из имеющихся у него обосновывающих затраты документов.

Пункт 13 Методических указаний определяет, что тарифы на подвоз воды рассчитываются методом экономически обоснованных расходов (затрат), в которые включаются расходы на забор и водоподготовку или покупку воды и расходы на транспортировку воды.

Исключение из состава производственных расходов ООО "ЦРКУ" расходов на автотранспортные услуги повлекло фактическое оставление в составе тарифа только расходов на забор и водоподготовку или покупку воды, что не может быть признано допустимым, поскольку тариф устанавливается в отношении такого регулируемого вида деятельности, как подвоз воды.

Такой подход не соответствует пункту 22 Основ ценообразования, согласно которому при определении расчетных значений расходов, учитываемых при установлении тарифов, орган регулирования тарифов использует экономически обоснованные объемы потребления сырья, материалов, выполненных работ (услуг) и цены (тарифы) на них, сведения о которых получены из следующих источников информации (в приоритетном порядке):

а) цены (тарифы) на потребляемые регулируемой организацией товары (работы, услуги), установленные органом регулирования тарифов, - в случае, если цены (тарифы) на такие товары (работы, услуги) подлежат государственному регулированию;

б) цены, установленные в договорах, заключенных в результате проведения торгов;

в) прогнозные показатели, определенные в базовом варианте одобренных Правительством Российской Федерации сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и основных параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, или (при наличии) следующие прогнозные показатели, определенные в базовом варианте уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период:

прогноз индекса потребительских цен (в среднем за год к предыдущему году);

темпы роста цен на природный газ и другие виды топлива;

темпы роста цен на электрическую энергию;

темпы роста заработной платы;

г) сведения о расходах на приобретаемые товары (работы, услуги), производимых другими регулируемыми организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и (или) водоотведения в сопоставимых условиях;

д) рыночные цены на потребляемые регулируемой организацией товары (работы, услуги), сложившиеся в соответствующем субъекте Российской Федерации, сведения о которых предоставляются независимыми специализированными информационно-аналитическими организациями, осуществляющими сбор информации о рыночных ценах, разработку и внедрение специализированных программных средств для исследования рыночных цен, подготовку периодических информационных и аналитических отчетов о рыночных ценах;

е) рыночные цены на потребляемые регулируемой организацией товары (работы, услуги), сложившиеся на организованных торговых площадках, в том числе на биржах, функционирующих на территории Российской Федерации;

ж) данные бухгалтерского учета и статистической отчетности регулируемой организации за 3 предыдущих периода регулирования, за которые у органа регулирования тарифов имеются указанные данные.

Таким образом, РЭК Красноярского края состав расходов, подлежащих включению для установления тарифов на подвоз воды, определен не в соответствии с требованиями тарифного законодательства. Выводы суда первой инстанции не соответствуют обстоятельствам административного дела и основаны на неправильном применении норм материального права и норм процессуального права, что согласно статье 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда в апелляционном порядке.

С учетом положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которым по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение о признании его не действующим полностью или в части со дня принятия или с иной определенной судом даты, Судебная коллегия считает, что поскольку оспариваемым нормативным правовым актом действие тарифа распространено с 1 января 2016 г., то и сам нормативный правовой акт подлежит признанию не действующим с 1 января 2016 г.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 8 июня 2017 г. отменить, принять новое решение.

Приказ Региональной энергетической комиссии Красноярского края от 30 августа 2016 г. N 187-в "Об установлении тарифов на подвоз воды для потребителей общества с ограниченной ответственностью "Центр реализации коммунальных услуг" (г. Шарыпово, ИНН 2459013819)" признать не действующим с 1 января 2016 г.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.