Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2017 г. N 34-АПГ17-6 Решение суда об отказе в удовлетворении иска о признании недействующими отдельных положений пункта 2 постановления Правительства Мурманской области от 28 декабря 2016 г. N 665-пп "О внесении изменений в постановление Правительства Мурманской области от 2 июня 2010 года N 261-пп" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2017 г. N 34-АПГ17-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе публичного акционерного общества "Мурманскавтотранс" на решение Мурманского областного суда от 20 июля 2017 года, которым ему отказано в удовлетворении административного иска о признании недействующими отдельных положений пункта 2 постановления правительства Мурманской области от 28 декабря 2016 года N 665-пп "О внесении изменений в постановление правительства Мурманской области от 2 июня 2010 года N 261-пп".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

2 июня 2010 года правительством Мурманской области принято постановление N 261-ПП, пунктом 1 которого утверждены Правила расходования средств, предоставляемых бюджетам муниципальных районов (городских округов) в виде субвенций из областного бюджета на финансирование льготного проезда на городском электрическом и автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения в границах муниципального образования обучающихся очной формы обучения общеобразовательных организаций, профессиональных образовательных организаций, образовательных организаций высшего образования (далее - Правила).

Первоначальный текст документа опубликован в издании "Мурманский Вестник", 29 июня 2010 года, N 114, с. 5.

Постановлением правительства Мурманской области от 28 декабря 2016 года N 665-ПП (далее - постановление) в постановление правительства Мурманской области от 2 июня 2010 года N 261-ПП внесены изменения. Пунктом 2 постановления предписано, что оно вступает в силу со дня его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 ноября 2016 года.

Публичное акционерное общество "Мурманскавтотранс" (далее - ПАО "Мурманскавтотранс", общество) обратилось в суд с административным иском о признании недействующим пункта 2 постановления правительства Мурманской области от 28 декабря 2016 года N 665-ПП в части слов "и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 ноября 2016 года".

В обоснование своих требований административный истец указал на то, что оспариваемое положение в части распространения его действия на правоотношения, возникшие с 1 ноября 2016 года, противоречит части 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, поскольку нормативные правовые акты, принятые после заключения договоров, не могут иметь обратной силы к условиям договора. Приводит доводы о том, что общество включено в перечень системообразующих организаций Мурманской области и оказывает транспортные услуги населению отдаленных населенных пунктов и в соответствии с договорами о транспортном обслуживании населения на муниципальных и межмуниципальных маршрутах, осуществляет регулярные пассажирские перевозки по тарифам, регулируемым Комитетом по тарифному регулированию Мурманской области, с предоставлением всех льгот на проезд, установленных законодательством. В соответствии с Правилами, Законом Мурманской области "О предоставлении льготного проезда на городском электрическом и автомобильном транспорте общего пользования обучающимся государственных областных и муниципальных образовательных организаций Мурманской области", обществом заключены и исполнены договоры на возмещение расходов, связанных с предоставлением льготного проезда, обучающимся образовательных учреждений, сроком действия по декабрь 2016 года. Оспариваемая норма принята после того, как фактически были исполнены договоры на возмещение недополученных доходов перевозчикам в связи с предоставлением права льготного проезда обучающимся, в связи с чем, общество должно вернуть полученные по договорам денежные средства в общей сумме 490535 рублей, что нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Решением Мурманского областного суда от 20 июля 2017 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе ПАО "Мурманскавтотранс" просит решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно сделал вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят правительством Мурманской области в пределах полномочий, пункт 2 постановления законодательству, имеющему высшую юридическую силу, не противоречит и не может рассматриваться как нарушающий права административного истца.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Согласно частям 1 и 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Подпунктами 12 и 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение, в том числе вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, осуществления регионального государственного контроля в сфере перевозок пассажиров и багажа легковым такси; социальной поддержки и защиты населения.

Пунктом 3.1 приведенной статьи определено, что по вопросам, указанным в пункте 2 этой же статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты, а также принимают государственные программы субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями бюджетного законодательства Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 72 Устава Мурманской области и положений статьи 23 Закона Мурманской области от 20 декабря 2001 года N 324-01-ЗМО "О правительстве Мурманской области" правительство области в пределах своих полномочий принимает постановления и издает распоряжения. Постановления правительства Мурманской области принимаются по вопросам, имеющим нормативный характер.

Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате, в том числе заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации (пункты 1 и 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Законом Мурманской области от 26 октября 2007 года N 901-01-ЗМО "О предоставлении льготного проезда на городском электрическом и автомобильном транспорте общего пользования обучающимся государственных областных и муниципальных образовательных организаций Мурманской области" определено, что органы местного самоуправления муниципальных образований Мурманской области наделены государственными полномочиями по обеспечению предоставления льготного проезда на городском электрическом и автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения в границах муниципального образования, обучающимся очной формы обучения общеобразовательных организаций, профессиональных образовательных организаций, образовательных организаций высшего образования.

Финансовое обеспечение указанных государственных полномочий осуществляется путем предоставления бюджетам муниципальных образований субвенций из областного бюджета в соответствии с законом Мурманской области об областном бюджете на соответствующий финансовый год.

Во исполнение предоставленных полномочий, на основании статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии со статьей 6 Закона Мурманской области от 11 декабря 2007 года N 919-01-ЗМО "О бюджетном процессе в Мурманской области" правительством Мурманской области 2 июня 2010 года принято постановление N 261-пп, пунктом 1 которого утверждены Правила.

Пунктом 4 Правил устанавливалось, что возмещение расходов транспортных организаций, связанных с реализацией льготного проезда обучающихся на городском электрическом и автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси и маршрутных такси) городского и пригородного сообщения в границах муниципального образования, производится за фактически реализованные проездные билеты на основании и в соответствии с условиями договора, заключенного между уполномоченным органом местного самоуправления и транспортной организацией, предоставляющей данную льготу.

Договором должно быть предусмотрено ежемесячное предоставление транспортной организацией ведомостей фактической реализации проездных билетов обучающимся образовательных учреждений, справок-расчетов на возмещение фактических расходов, после внедрения автоматизированных систем контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда на общественном транспорте - сведений о фактических поездках обучающихся образовательных учреждений, полученных на основе данных указанных автоматизированных систем.

Постановлением правительства Мурманской области от 28 декабря 2016 года N 665-ПП в пункт 4 Правил внесены изменения, вступающие в силу с 1 ноября 2016 года, согласно которым возмещение недополученных доходов перевозчикам в связи с предоставлением права льготного проезда на городском электрическом и автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения в границах муниципального образования обучающимся очной формы обучения общеобразовательных организаций, профессиональных образовательных организаций, образовательных организаций высшего образования производится следующим образом:

4.1. Без применения автоматизированной системы учета и оплаты проезда пассажиров и перевозки багажа на автомобильном и наземном электрическом транспорте общего пользования (далее - АСУОП) рассчитывается как разница в стоимости полного месячного проездного билета для пассажиров (на один вид транспорта) и стоимости льготного месячного проездного билета для обучающихся за фактическое количество реализованных месячных льготных проездных билетов.

4.2. При применении АСУОП рассчитывается по формуле:

, где

- объем возмещения недополученных доходов i-му Перевозчику;

- тариф на перевозку одного пассажира автомобильным и электрическим транспортом общего пользования в городском сообщении, утвержденный Правительством Мурманской области;

- объем перевозок обучающихся (количество поездок в единицах), выполненный i-м Перевозчиком в отчетный период, определенный по данным АСУОП;

- тариф на перевозку одного пассажира за каждый километр пути автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденный Правительством Мурманской области;

- объем перевозок обучающихся (пассажирооборот в пассажиро-километрах), выполненный i-м Перевозчиком в отчетный период, определенный по данным АСУОП;

- доходы, полученные i-м Перевозчиком от реализации (ежемесячных пополнений) транспортных карт обучающихся.

Транспортная карта обучающегося - это вид проездного билета на основе персональной бесконтактной микропроцессорной пластиковой (бумажной) карты.

Возмещение недополученных доходов перевозчикам в связи с предоставлением права льготного проезда обучающимся на городском электрическом и автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) городского и пригородного сообщения в границах муниципального образования производится на основании и в соответствии с условиями договора, заключенного между уполномоченным органом местного самоуправления и перевозчиком, предоставляющим данную льготу.

Договором должно быть предусмотрено ежемесячное предоставление перевозчиком ведомостей фактической реализации проездных билетов обучающимся образовательных учреждений, справок-расчетов на возмещение недополученных доходов, после внедрения АСУОП - сведений о фактическом объеме перевозок (количество поездок в единицах, пассажирооборот в пассажиро-километрах) обучающихся образовательных учреждений, полученных на основе данных АСУОП.

Постановлением правительства Мурманской области от 30 сентября 2016 года N 483-ПП на территории Мурманской области с 1 октября 2016 года введена автоматизированная система учета и оплаты проезда пассажиров и перевозки багажа на автомобильном и наземном электрическом транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения на территории Мурманской области (АСУОП), а также утверждено Положение о введении на территории Мурманской области автоматизированной системы учета и оплаты проезда пассажиров и перевозки багажа на автомобильном и наземном электрическом транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (далее - Положение).

Согласно пункту 2.1 Положения введение АСУОП на транспорте общего пользования по регулярным муниципальным и межмуниципальным маршрутам городского и пригородного сообщения с применением транспортных карт производится на основании договоров присоединения к системе, заключенных оператором с перевозчиками.

Как следует из материалов дела и установлено судом, ПАО "Мурманскавтотранс" является участником указанной системы, соответствующий договор присоединения к оказанию услуг в системе АСУОП обществом подписан 28 октября 2016 года.

Согласно договору присоединения N 22-10-16, заключенному ПАО "Мурманскавтотранс" и ОАО "Кольский геологический информационно-лабораторный центр", и Правил оказания услуг в системе АСУОП, которые являются неотъемлемой частью вышеназванного Договора, административный истец осуществляет перевозки всех льготных категорий пассажиров Мурманской области, а также обучающихся.

Следовательно, присоединившись к системе АСУОП, административный истец знал, что субсидии из бюджета в части выпадающих доходов, образующихся при перевозке льготных категорий граждан по единому социальному проездному билету и обучающихся, с момента присоединения ему будут рассчитаны на основе фактически выполненных объемов транспортной работы согласно системе АСУОП. С новой автоматизированной системой общество ознакомлено заблаговременно и было согласно с ее условиями.

Кроме того, административным истцом заключены договоры с уполномоченными органами и учреждениями муниципальных образований (с получателями средств местного бюджета), в соответствии с которыми обществу осуществляется за счет и в пределах средств, выделенных местному бюджету из областного бюджета, возмещение расходов, связанных с предоставлением льготного проезда обучающимся, в форме субсидий.

Таким образом, установив, что сначала осуществляются межбюджетные трансферты в форме субвенций из областного бюджета местным бюджетам, предоставляемые в связи с передачей полномочий, а потом на основании заключенных договоров между уполномоченными органами и перевозчиком из местных бюджетов финансовые средства перечисляются в форме субсидий перевозчикам, суд пришел к верному выводу об отсутствии нарушения оспариваемой нормой прав ПАО "Мурманскавтотранс".

В соответствии со статьей 17 Закона Мурманской области от 27 мая 2016 года N 2009-01-ЗМО "О нормативных правовых актах Мурманской области", действие нормативных правовых актов Мурманской области не распространяется на правоотношения, возникшие до их вступления в силу, если иное не установлено в самом нормативном правовом акте.

Распространение действия нормативного правового акта Мурманской области на правоотношения, возникшие до вступления его в силу, не допускается, если нормативный правовой акт устанавливает или ужесточает ответственность за правонарушения или иным образом ухудшает положение лица, совершившего правонарушение.

Исходя из изложенного, нормативный правовой акт может иметь обратную силу, если это указано в акте, и при иных обстоятельствах, определенных законом.

Придание нормативному правовому акту обратной силы, определение круга лиц, на которых он распространяется, является правом органа, принимающего такой акт, в связи с чем отсутствуют основания считать, что оспариваемое постановление ущемляет права и законные интересы административного истца. Соответственно вывод суда о том, что для применения положений нормативного правового акта к отношениям, возникшим до введения его в действие, необходимо прямое указание закона на придание соответствующим нормам обратной силы, является правильным.

Оспариваемый пункт 2 постановления придает нормативному правовому акту обратную силу, не ухудшающему положение административного истца, как хозяйствующего субъекта, оказывающего транспортные услуги, поскольку не возлагает на него какие-либо дополнительные обязанности.

Кроме того, административный истец по существу согласен с правовыми положениями постановления Правительства Мурманской области от 28 декабря 2016 года N 665-ПП, добровольно присоединился к оказанию услуг в системе АСУОП, подписав 28 октября 2016 года договор присоединения, в связи с чем распространение действия нормативного правового акта на рассматриваемые отношения с 1 ноября 2016 года, фактически с момента заключения указанного договора, не свидетельствует о нарушении прав административного истца и незаконности оспариваемого правового положения.

Доводы апелляционной жалобы о том, что придание нормативному правовому акту обратной силы действует только в отношении законов и не распространяется на иные нормативные правовые акты, не свидетельствуют о нарушении судом норм материального и процессуального права, поскольку основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.

Правовое регулирование расходования субвенций на финансирование льготного проезда соответствует основным принципам бюджетного законодательства, закрепленным Бюджетным кодексом Российской Федерации, в том числе принципам результативности и эффективности использования бюджетных средств.

В данном случае внесенные в постановление правительства Мурманской области от 2 июня 2010 года N 261-пп оспариваемые изменения направлены на конкретизацию порядка предоставления субсидий, с которым административный истец согласен.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Мурманского областного суда от 20 июля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Мурманскавтотранс" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.