Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 ноября 2017 г. N 58-АПГ17-7 Решение суда о признании частично не действующими решений Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" от 23 июля 2009 г. N 45 "Об утверждении проекта корректуры Генерального плана города Советская Гавань", от 29 марта 2012 г. N 19 "О внесении изменений в Генеральный план городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края" и от 30 мая 2013 г. N 27 "О внесении изменений в Генеральный план городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 9 ноября 2017 г. N 58-АПГ17-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Никифорова С.Б.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Департамента лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу Федерального агентства лесного хозяйства о признании не действующими в части решений Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" от 23 июля 2009 г. N 45 "Об утверждении проекта корректуры Генерального плана города Советская Гавань", от 29 марта 2012 г. N 19 "О внесении изменений в генеральный план городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края" и от 30 мая 2013 г. N 27 "О внесении изменений в генеральный план городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края"

по апелляционной жалобе администрации городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 6 июня 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Федерального агентства лесного хозяйства по доверенности Прасолова А.Ю., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Департамент лесного хозяйства по Дальневосточному федеральному округу Федерального агентства лесного хозяйства (далее - Департамент) обратился в Хабаровский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных исковых требований просил признать не действующими решения Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края" (далее - Совет депутатов), которыми внесены изменения в генеральный план данного муниципального образования, в части включения в его границы участков земель лесного фонда, а именно:

- решение Совета депутатов от 23 июля 2009 г. N 45 "Об утверждении проекта корректуры Генерального плана города Советская Гавань" (далее - Решение N 45) в части включения в границы городского поселения участков земель лесного фонда общей площадью 1490,33 га без учета площади и местоположения лесных участков, включенных в границы населенного пункта, не вошедших в представленный административным ответчиком материал, с момента принятия;

- решение Совета депутатов от 29 марта 2012 г. N 19 "О внесении изменений в генеральный план городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края" (далее - Решение N 19) в части включения в границы городского поселения участков земель лесного фонда общей площадью 1490,33 га без учета площади и местоположения лесных участков, включенных в границы населенного пункта, не вошедших в представленный административным ответчиком материал;

- решение Совета депутатов от 30 мая 2013 г. N 27 "О внесении изменений в генеральный план городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края" (далее - Решение N 27) в части включения в границы городского поселения участков земель лесного фонда общей площадью 2350 га.

В обоснование заявленных требований Департамент указал, что при корректировке оспариваемыми нормативными правовыми актами генерального плана городского поселения "Город Советская Гавань" находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы названного населенного пункта с нарушением предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) процедуры согласования проекта генерального плана с Федеральным агентством лесного хозяйства (далее - Рослесхоз). Таким образом, оспариваемым актом изменено целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, что препятствует осуществлению полномочий органов федеральной власти по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Хабаровского краевого суда от 6 июня 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено. Решения N 45, 19 и 27 признаны не действующими в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе администрация городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края (далее - Администрация), ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, просит решение суда отменить. Администрация полагает, что при утверждении генерального плана и внесении в него изменений не требовалось проведения процедуры согласования, предусмотренной частью 1 статьи 25 ГрК. Границы городского поселения "Город Советская Гавань" не изменялись с даты их установления в 2004 г. в том числе генеральным планом названного муниципального образования с последующими дополнениями. Земельные участки из состава земель лесного фонда поставлены на кадастровый учет после принятия оспариваемых нормативных правовых актов.

Межрегиональным территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Хабаровском крае и Еврейской автономной области представлены возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным на дату их издания органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24, 25 ГрК РФ, в установленной форме (статьи 20, 21, 37 и 38 Устава городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края) и официально опубликованы в установленном порядке.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов. При установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, предусмотренном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности (пункт 1 статьи 8 ЗК РФ). Нарушение установленного ЗК РФ, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием для признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (пункт 3 статьи 8 ЗК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Как усматривается из материалов дела, лесной участок с кадастровым номером 27:00:0000000:12, из категории земель лесного фонда, общей площадью 12 609 049 405 кв.м, расположенный по адресу: Хабаровский край, р-н Советско-Гаванский, Советское лесничество: Совгаванское участковое лесничество (кварталы 1-231), Городское участковое лесничество (кварталы 1-237), Коппинское участковое лесничество (кварталы 1-577), Гроссевическое участковое лесничество (кварталы 76-80, 83-92, 107-114, 145-151, 168-173, 192-197, 201-205, 218-223, 233-238, 245-768), Нельминское участковое лесничество (кварталы 1-288) находится в федеральной собственности (регистрационная запись Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 28 ноября 2005 г. N 27-27-01/059/2005-649).

В ходе мероприятий, осуществленных Рослесхозом и федеральным государственным бюджетным учреждением "Рослесинфорг", установлено наложение границ г. Советская Гавань и границ находящихся в федеральной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда Городского участкового лесничества Советского лесничества.

Согласно абзацу третьему пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Статьей 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда, находятся в федеральной собственности.

Таким образом, лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся исключительно в федеральной собственности, что обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 "О Федеральном агентстве лесного хозяйства" Рослесхоз был уполномочен осуществлять согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов на дату утверждения оспариваемых нормативных правовых актов.

При подготовке оспариваемых нормативных правовых актов процедура получения такого согласования предусматривала направление органам местного самоуправления проекта генерального плана поселения в Министерство регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России), которое осуществляло организационные полномочия по согласованию указанного проекта с уполномоченными органами (пункты 1, 2, подпункту "а" пункта 5 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N 178, действовавшим в период подготовки проектов Решения N 45 и Решения N 19; пункт 2.1 Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 февраля 2012 г. N 69, действовавшего при подготовке проекта Решения N 27).

В соответствии с частями 7 и 8 статьи 9 ГрК РФ, введенными Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ, органы местного самоуправления обязаны обеспечить доступ к проектам документов территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования с использованием официального сайта в сети "Интернет", определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования не менее чем за три месяца до их утверждения.

При этом органы местного самоуправления уведомляют в электронной форме и (или) посредством почтового отправления органы государственной власти и органы местного самоуправления в соответствии со статьями 12, 16, 21 и 25 ГрК РФ об обеспечении доступа к проектам территориального планирования муниципальных образований и материалам по обоснованию таких проектов в информационной системе территориального планирования в трехдневный срок со дня обеспечения данного доступа.

Как следует из пояснений имеющегося в материалах дела письма Департамента, проект оспариваемого генерального плана в редакции Решения N 27 размещен в информационной системе территориального планирования, из которого усматривается включение участков земель лесного фонда в границы г. Советская Гавань. Административным ответчиком не представлено доказательств направления в Минрегион России уведомления об обеспечении доступа к названному проекту с соблюдением установленных порядка и формы. На дату составления указанного письма Администрация не направляла ответ на запрос Департамента от 24 ноября 2015 г. представить копии документов, подтверждающих согласование проекта генерального плана с Рослесхозом. В суд первой инстанции административный ответчик также не представил доказательств проведения указанного согласования.

Доводы апелляционной жалобы о том, что границы городского поселения "Город Советская Гавань" установлены в соответствии с Законом Хабаровского края от 30 июня 2004 г. N 191 "О наделении административных центров районов статусом городского, сельского поселения и об установлении их границ" (далее - Закон N 191) и оспариваемыми решениями не изменялись, основаны на неверном толковании норм материального права и не подтверждаются материалами дела. Как установлено судом первой инстанции, Закон N 191 не содержит графического описания границ названного городского поселения. Границы муниципального образования, утвержденные генеральным планом в первоначальной редакции 1983 г., не совпадают с границами, установленными оспариваемыми решениями. На картографической части генерального плана границы городского поселения отображены в виде незамкнутого контура, что объективно препятствует достоверному определению их соответствия описанию границ, содержащемуся в Законе N 191. Кроме того, утверждение границ муниципального образования названным законом субъекта Российской Федерации не исключает необходимости утверждения органами местного самоуправления документов территориального планирования в соответствии с требованиями федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Принимая во внимание, что материалами дела подтверждается наложение границ г. Советская Гавань и границ находящихся в федеральной собственности лесных участков, административным ответчиком в соответствии с распределением бремени доказывания (часть 9 статьи 213 КАС РФ) не представлено доказательств соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта и порядка перевода земель из одной категории в другую, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 45, Решения N 19 и Решения N 27 не действующими в оспариваемой части.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Хабаровского краевого суда от 6 июня 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Никифоров С.Б.