Постановление Верховного Суда РФ от 1 декабря 2017 г. N 18-АД17-39 Суд отменил принятые по делу судебные акты о привлечении заместителя начальника управления федеральной службы к административной ответственности за несоблюдение требований законодательства о государственном контроле, выразившееся в проведении проверки при отсутствии согласования с органами прокуратуры, поскольку его действия не образуют состава вменяемого ему правонарушения

Постановление Верховного Суда РФ от 1 декабря 2017 г. N 18-АД17-39

Судья Верховного Суда Российской Федерации Меркулов В.П.,

рассмотрев жалобу Вараксина Сергея Борисовича на вступившее в законную силу постановление мирового судьи судебного участка N 100 Центрального района г. Сочи Краснодарского края от 2 марта 2016 г., решение судьи Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 8 апреля 2016 г. и постановление заместителя председателя Краснодарского краевого суда от 26 августа 2016 г., вынесенные в отношении заместителя начальника территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Краснодарскому краю в г. Сочи (далее - ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи) Вараксина Сергея Борисовича по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установил:

постановлением мирового судьи судебного участка N 100 Центрального района г. Сочи Краснодарского края от 2 марта 2016 г., оставленным без изменения решением судьи Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 8 апреля 2016 г. и постановлением заместителя председателя Краснодарского краевого суда от 26 августа 2016 г., заместитель начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи Вараксин С.Б. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 3 000 рублей.

В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Вараксин С.Б. просит об отмене постановлений, вынесенных в отношении его по настоящему делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности.

Изучив материалы дела об административном правонарушении, ознакомившись с доводами жалобы Вараксина С.Б., прихожу к следующим выводам.

Частью 1 статьи 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за несоблюдение должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, либо государственных или муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле, выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или не аттестованных в установленном порядке граждан либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

Как следует из материалов дела, 28 января 2016 г. заместителем прокурора города Сочи в отношении заместителя начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи Вараксина С.Б. (приказом от 9 октября 2015 г. N 932-О на указанное лицо возложено исполнение обязанностей начальника данного территориального отдела) возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по факту того, что он, будучи должностным лицом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора), допустил нарушение требований законодательства о государственном контроле (надзоре), предусмотренных частью 5 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ), выразившееся в проведении внеплановой выездной проверки при отсутствии согласования с органами прокуратуры, что в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 20 названного Федерального закона является грубым нарушением установленных требований к организации и проведению проверок.

Данные обстоятельства послужили основанием для привлечения должностного лица ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи Вараксина С.Б. постановлением мирового судьи, с выводами которого согласились вышестоящие судебные инстанции, к административной ответственности по части 1 статьи 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем состоявшиеся по делу судебные акты законными признать нельзя.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В соответствии со статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении административного правонарушения, обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении, и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Установление виновности предполагает доказывание вины лица в совершении противоправного действия (бездействия).

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), права и обязанности таких органов, а также их должностных лиц при проведении проверок установлены названным выше Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ.

Согласно пункту 6 статьи 2 данного Федерального закона проверкой признается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Частью 1 статьи 14 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ предусмотрено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В силу положений части 2 данной статьи в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются, в частности: наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля; фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями.

Частью 1 статьи 16 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ определено, что по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

Порядок организации и проведения внеплановой проверки установлен статьей 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ.

В силу части 1 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ (здесь и далее положения данной статьи приведены в редакции, действовавшей на момент возникновения обстоятельств, послуживших основанием для привлечения Вараксина С.Б. к административной ответственности) предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно части 5 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основанию, указанному в подпункте "а" пункта 2 части 2 данной статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

В силу подпункта 2 части 2 статьи 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ нарушение требований приведенной нормы в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя относится к грубым нарушением установленных названным Федеральным законом требований к организации и проведению проверок.

Исходя из положений приведенных выше норм, проверка проводится в отношении конкретного юридического лица, индивидуального предпринимателя должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, уполномоченного на ее проведение, на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя такого органа. Проведение внеплановой проверки по основанию, указанному в подпункте "а" пункта 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, требует ее согласования с органами прокуратуры.

Вместе с тем материалы дела позволяют сделать вывод о том, что мероприятие, которое проводилось в рассматриваемом случае, признакам проверки не отвечает.

Из материалов дела усматривается, что 19 октября 2015 г. в ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи поступило обращение от Селиверстова Д.В. о складировании отходов.

21 октября 2015 г. и.о. начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи Вараксиным С.Б. издано поручение N 804-П-24-2015, которым специалистам Сочинского филиала Федерального бюджетного учреждения здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Краснодарском крае" Роспотребнадзора (далее - Сочинский филиал ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Краснодарском крае") совместно со специалистами администрации Центрального района г. Сочи поручено провести обследование территории на объекте по адресу: Краснодарский край, г. Сочи, Центральный район, ул. Голенева, 36 на предмет соответствия "СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила содержания территорий населенных мест", утвержденных Главным государственным санитарным врачом СССР 5 августа 1988 г. N 4690-88, "СанПиН 2.1.7.1322-03. 2.1.7. Почва. Очистка населенных мест, отходы производства и потребления, санитарная охрана почвы. Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 30 апреля 2003 г. (далее - СанПиН 2.1.7.1322-03. 2.1.7). О результатах обследования предложено сообщить в виде справки.

В рамках выполнения данного поручения специалистами Сочинского филиала ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Краснодарском крае" совместно со специалистами администрации Центрального района г. Сочи 23 октября 2015 г. проведено обследование территории, установлено, что деятельность на данной территории осуществляет акционерное общество "Спецавтохозяйство по уборке города", выявлены нарушения требований СанПиН 2.1.7.1322-03. 2.1.7, о чем составлена справка от 27 октября 2015 г. N 2434.

Возбуждая производство по настоящему делу об административном правонарушении, заместитель прокурора города Сочи исходил из того, что при организации данного мероприятия в нарушение требований части 5 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ и.о. начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи Вараксиным С.Б. в установленном порядке не получено согласование прокуратуры города, что в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 20 названного Федерального закона является грубым нарушением установленных требований к организации и проведению проверок.

С данными выводами согласились судебные инстанции, признавая и.о. начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи Вараксина С.Б. виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вместе с тем эти выводы правильными признать нельзя.

Приведенные выше обстоятельства свидетельствуют о том, что и.о. начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи Вараксиным С.Б. была организована не проверка, как мероприятие по контролю, признаки которого перечислены в пункте 6 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, а обследование территории с целью определения юридического лица или индивидуального предпринимателя, допустившего складирование отходов.

Внеплановая проверка в отношении конкретного юридического лица или индивидуального предпринимателя, к которой применимы положения части 5 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, и.о. начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи Вараксиным С.Б. не назначалась. Распоряжение или приказ о проведении проверки в соответствии со статьей 14 названного Федерального закона не выносились, акт в соответствии со статьей 16 названного Федерального закона не составлялся.

Обследование проведено не должностными лицами органа, уполномоченного на осуществление государственного контроля (надзора), а специалистами Сочинского филиала ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Краснодарском крае" совместно со специалистами администрации Центрального района г. Сочи.

Более того, меры к организации в отношении выявленного хозяйствующего субъекта - акционерного общества "Спецавтохозяйство по уборке города" внеплановой выездной проверки были приняты и.о. начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи Вараксиным С.Б. по результатам выполненного обследования. Распоряжение о проведении внеплановой выездной проверки вынесено 5 ноября 2015 г., в прокуратуру города Сочи направлено заявление о ее согласовании. Однако решением заместителя прокурора города Сочи от 6 ноября 2015 г. в согласовании проверки отказано.

Таким образом, обследование, которое проводилось на предмет определения хозяйствующего субъекта, допустившего складирование отходов, внеплановой выездной проверкой не является, под понятие проверки в том смысле, который ему придает Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, не подпадает. Согласования с органами прокуратуры обследования, которое осуществлялось специалистами Сочинского филиала ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Краснодарском крае" совместно со специалистами администрации Центрального района г. Сочи, не требовалось.

Вывод судебных инстанций о нарушении и.о. начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи Вараксиным С.Б. требований законодательства о государственном контроле (надзоре), предусмотренных частью 5 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, и о наличии в деянии указанного лица объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является необоснованным.

В силу пункта 2 статьи 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствие состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 настоящего Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

При таких обстоятельствах постановление мирового судьи судебного участка N 100 Центрального района г. Сочи Краснодарского края от 2 марта 2016 г., решение судьи Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 8 апреля 2016 г. и постановление заместителя председателя Краснодарского краевого суда от 26 августа 2016 г., вынесенные в отношении заместителя начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи Вараксина С.Б. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежат отмене, а производство по делу - прекращению на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 названного Кодекса в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации постановил:

жалобу Вараксина С.Б. удовлетворить.

Постановление мирового судьи судебного участка N 100 Центрального района г. Сочи Краснодарского края от 2 марта 2016 г., решение судьи Центрального районного суда г. Сочи Краснодарского края от 8 апреля 2016 г. и постановление заместителя председателя Краснодарского краевого суда от 26 августа 2016 г., вынесенные в отношении заместителя начальника ТО Управления Роспотребнадзора по Краснодарскому краю в г. Сочи Вараксина С.Б. по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, отменить.

Производство по делу об административном правонарушении на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях прекратить.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

В.П. Меркулов