Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 7 декабря 2017 г. N АПЛ17-421 О признании недействующим приказа Министерства внутренних дел РФ от 6 августа 2014 г. N 654 "О признании утратившими силу нормативных правовых актов МВД России"

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 7 декабря 2017 г. N АПЛ17-421

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю.,

Попова В.В.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Вайненкова Николая Ивановича о признании недействующим приказа Министерства внутренних дел Российской Федерации от 6 августа 2014 г. N 654 "О признании утратившими силу нормативных правовых актов МВД России"

по апелляционной жалобе Вайненкова Н.И. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца Вершинина В.М. и Бутенина С.С., поддержавших апелляционную жалобу, представителей Министерства внутренних дел Российской Федерации Курсаева А.В. и Булгакова Д.В., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России) приказом от 6 августа 2014 г. N 654 "О признании утратившими силу нормативных правовых актов МВД России" (далее - Приказ) признало утратившими силу приказы МВД России от 22 октября 2002 г. N 1022 "О создании Комиссии по разрешению спорных вопросов пенсионного обеспечения военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел"; от 25 марта 2004 г. N 194 "О внесении изменений и дополнений в приказ МВД России от 22 октября 2002 г. N 1022"; от 23 ноября 2011 г. N 1163 "О внесении изменений в Положение о Комиссии по разрешению спорных вопросов пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск МВД России и состав Комиссии по разрешению спорных вопросов пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск МВД России, утвержденные приказом МВД России от 22 октября 2002 г. N 1022"; от 27 августа 2012 г. N 815 "О внесении изменений в состав Комиссии по разрешению спорных вопросов пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск МВД России, утвержденный приказом МВД России от 22 октября 2002 г. N 1022".

Текст Приказа размещен для сведения неопределенного круга лиц в информационно-справочных системах "Гарант" и "Консультант Плюс".

Вайненков Н.И., являющийся с 1996 г. пенсионером Федеральной службы налоговой полиции, упраздненной с 1 июля 2003 г., обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать Приказ недействующим. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что оспариваемый нормативный правовой акт издан с нарушением законодательства Российской Федерации, не зарегистрирован и не опубликован в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ N 763) и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила N 1009), нарушает его конституционное право на полное и своевременное пенсионное обеспечение, исчисление и перерасчет пенсии в соответствии с федеральными законами.

В заявлении Вайненкова Н.И. указано, что в соответствии с протоколом заседания Комиссии по разрешению спорных вопросов пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации и военнослужащих внутренних войск МВД России от 29 декабря 2011 г. N 1, созданной на основании приказа МВД России от 22 октября 2002 г. N 1022 (далее также - Комиссия), ему и другим пенсионерам налоговой полиции незаконно были установлены пониженные тарифные разряды (должностные оклады) по сравнению с пенсионерами МВД России. По мнению административного истца, приказ МВД России от 22 октября 2002 г. N 1022 о создании Комиссии и последующие приказы о внесении в него изменений не подлежали применению в силу положений Указа N 763, поскольку в установленном порядке не прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России), не были опубликованы и, следовательно, не имели юридической силы, в связи с чем незаконно признаны утратившими силу оспариваемым Приказом.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления Вайненкову Н.И. отказано.

В апелляционной жалобе Вайненков Н.И., не согласившись с таким решением, просит его отменить, считая незаконным и необоснованным, вынесенным с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления с учетом изменения им предмета административного иска до рассмотрения дела по существу.

Как полагает административный истец, суд первой инстанции неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, а также сделал неправомерный вывод о том, что Приказ не регулирует отношения, связанные с пенсионным обеспечением, и не может нарушать его права на полное и своевременное пенсионное обеспечение, исчисление и перерасчет пенсии в соответствии с федеральными законами.

Вайненков Н.И. указывает на незаконность Приказа, признающего утратившими силу акты, не имеющие юридической силы ввиду их издания с нарушением порядка, установленного Указом N 763 и Правилами N 1009.

Протокольное определение суда первой инстанции о возвращении заявления об изменении предмета иска по настоящему административному делу, по мнению административного истца, противоречит Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации.

В апелляционной жалобе также отмечено, что в резолютивной части решения суда первой инстанции в нарушение пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отсутствует указание на его опубликование в официальном печатном издании государственного органа, в котором был опубликован или должен был быть опубликован оспоренный нормативный правовой акт. Кроме того, суд не принял решение по требованию Вайненкова Н.И. об обязании МВД России принять приказ об утверждении окладов по нетиповым должностям в соответствии с замещаемой должностью упраздненной Федеральной службы налоговой полиции для исчисления пенсий гражданам, уволенным со службы из федеральных органов налоговой полиции.

В возражениях на апелляционную жалобу МВД России просит в ее удовлетворении отказать, считая, что: суд первой инстанции правильно определил все обстоятельства, имеющие значение для дела; изложенные в решении суда выводы соответствуют этим обстоятельствам; нормы материального и процессуального права судом нарушены не были.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания Приказа недействующим отсутствует.

В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248, в редакции, действовавшей на день издания Приказа (утратило силу с 21 декабря 2016 г.), одним из полномочий МВД России является осуществление пенсионного обеспечения граждан - бывших сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, членов их семей, а также иных лиц, пенсионное обеспечение которых возложено на МВД России в соответствии с законодательством Российской Федерации (подпункт 67 пункта 12).

В целях осуществления своих полномочий МВД России имеет право образовывать координационные, консультативные, экспертные и совещательные органы (советы, комиссии), в том числе межведомственные, в сфере внутренних дел; положения о них и их составы утверждаются Министром внутренних дел путем издания соответствующих нормативных правовых актов (подпункт 13 пункта 13, подпункты 3, 7 пункта 21).

Аналогичные предписания содержатся и в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. N 699 (подпункт 104 пункта 11, подпункт 13 пункта 12, подпункты 3, 7 пункта 20).

Приказом МВД России от 22 октября 2002 г. N 1022 создана Комиссия по разрешению спорных вопросов пенсионного обеспечения военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел, утверждены Положение о ней и ее состав. Позднее в этот приказ внесены изменения приказами МВД России от 25 марта 2004 г. N 194, от 23 ноября 2011 г. N 1163, от 27 августа 2012 г. N 815.

В связи с принятием федеральных законов от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции", от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в целях совершенствования ведомственной правовой базы приказом МВД России от 6 августа 2014 г. N 662, признанным Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации (письмо Минюста России от 5 сентября 2014 г. N 01/79878-ЮЛ), образована Комиссия по разрешению отдельных спорных вопросов пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, военнослужащих внутренних войск МВД России и иных лиц.

В силу пункта 7 Правил N 1009 одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. Положения об изменении или о признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта, что и было сделано МВД России в оспариваемом Приказе, которым признаны утратившими силу ранее изданные приказ от 22 октября 2002 г. N 1022 о создании Комиссии, а также акты о внесении в него изменений и дополнений.

При этом Приказ, как обоснованно отмечено в обжалуемом решении, не подлежал представлению на государственную регистрацию в Минюст России, поскольку по смыслу пункта 18 Правил N 1009 акты, признающие утратившими силу ранее действующие акты, не проходившие государственную регистрацию в Минюсте России, на государственную регистрацию в Минюст России не представляются.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт издан МВД России в пределах его компетенции с соблюдением требований Правил N 1009.

Пунктом 8 Указа N 763 установлено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Поскольку Приказ не проходил государственную регистрацию в Минюсте России, не требовалось и его обязательное официальное опубликование.

Довод административного истца о нарушении судьей норм процессуального права, выразившемся в игнорировании положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации о подготовке дела к судебному разбирательству, необоснован и опровергается материалами административного дела. Так, в определении судьи Верховного Суда Российской Федерации от 13 июня 2017 г. указаны действия, которые производились при подготовке дела к судебному разбирательству.

С утверждением административного истца о том, что Приказ следует считать незаконным, так как он признает утратившими силу акты, не имеющие юридической силы ввиду их издания с нарушением порядка, установленного Указом N 763 и Правилами N 1009, согласиться нельзя. Приказы МВД России от 22 октября 2002 г. N 1022, от 25 марта 2004 г. N 194, от 23 ноября 2011 г. N 1163, от 27 августа 2012 г. N 815, утратившие силу в связи с изданием оспариваемого акта, не являлись предметом рассматриваемого административного иска, вследствие чего соблюдение порядка их принятия и вступления в силу не подлежало проверке в рамках настоящего административного дела.

Как разъяснено в пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", при рассмотрении заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, изменяющих, дополняющих или признающих утратившими силу ранее изданные этим же органом нормативные правовые акты, необходимо учитывать, что действующее законодательство не содержит положений, препятствующих внесению органом, издавшим в пределах своих полномочий нормативный правовой акт, изменений и дополнений, а также отмене этого акта.

Суд первой инстанции правомерно возвратил Вайненкову Н.И. заявление об изменении предмета исковых требований, в котором административный истец просил признать Приказ не действующим с момента его принятия, а также не вступившими в силу приказы МВД России от 22 октября 2002 г. N 1022, от 23 ноября 2011 г. N 1163 и обязать МВД России выполнить требования пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2011 г. N 878 "Об установлении окладов месячного денежного содержания сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации" (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2011 г. N 878). Часть 1 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляет административному истцу право изменить основание или предмет административного иска. В данном случае имело место не изменение предмета административного иска, а предъявление новых исковых требований, вопрос о принятии которых к производству суда не регулируется положениями названной статьи. При вынесении судом первой инстанции протокольного определения предписания статьи 198 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не нарушены.

Вопреки доводу Вайненкова Н.И., содержащемуся в административном исковом заявлении и апелляционной жалобе, оспариваемый Приказ не регулирует отношения по установлению бывшим сотрудникам федеральных органов налоговой полиции размеров месячных окладов, в связи с чем не может нарушать права административного истца на полное и своевременное пенсионное обеспечение, исчисление и перерасчет пенсии в соответствии с федеральными законами. В настоящее время по указанному вопросу принято постановление Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2011 г. N 878, пункт 5 которого предписывает Министру внутренних дел Российской Федерации с 1 января 2012 г. при пересмотре размеров пенсий гражданам, уволенным со службы в федеральных органах налоговой полиции, размеры месячных окладов в соответствии с замещаемой должностью устанавливать применительно к аналогичным должностям сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации (признан не противоречащим федеральному законодательству вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 3 июля 2012 г. по делу N АКПИ12-583). Вопросы, касающиеся создания Комиссии по решению отдельных спорных вопросов пенсионного обеспечения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, военнослужащих внутренних войск МВД России и иных лиц, урегулированы приказом МВД России от 6 августа 2014 г. N 662.

Ссылка Вайненкова Н.И. в апелляционной жалобе на то, что судом первой инстанции не разрешено его требование об обязании МВД России принять приказ об утверждении окладов по нетиповым должностям в соответствии с замещаемой должностью упраздненной Федеральной службы налоговой полиции для исчисления пенсий гражданам, уволенным со службы из федеральных органов налоговой полиции, несостоятельна, поскольку в принятии административного искового заявления в указанной части административному истцу было отказано на основании пункта 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 13 июня 2017 г., которое им не обжаловалось.

Довод апелляционной жалобы о том, что в резолютивной части решения суда первой инстанции в нарушение пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации отсутствует указание на его опубликование в официальном печатном издании государственного органа, в котором был опубликован или должен был быть опубликован оспоренный нормативный правовой акт, не может свидетельствовать о незаконности обжалуемого решения, поскольку Приказ в официальном печатном издании государственного органа не публиковался и недействующим судом не признан.

Учитывая, что отсутствуют правовые нормы большей юридической силы, которым бы противоречил Приказ, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Вайненкову Н.И. в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Вайненкова Николая Ивановича - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

В.В. Попов