Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 ноября 2017 г. N 44-АПГ17-16
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.,
при секретаре Сметаниной Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ефремова Владимира Николаевича о признании не действующими в части решений Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 6 февраля 2014 г. N 29 "Об утверждении Генерального плана Култаевского сельского поселения", действующего в редакции решения от 29 июня 2016 г. N 157, и от 9 июня 2014 г. N 53 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Култаевского сельского поселения", действующего в редакции решений Земского собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. N 158, от 22 декабря 2016 г. N 181 и от 23 марта 2017 г. N 212,
по апелляционной жалобе Ефремова В.Н. на решение Пермского краевого суда от 7 июля 2017 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Земского собрания Пермского муниципального района Свечникова К.Е., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:
решениями Совета депутатов Култаевского сельского поселения от 6 февраля 2014 г. N 29 (далее - Решение N 29) и от 9 июня 2014 г. N 53 (далее - Решение N 53) утверждены соответственно Генеральный план Култаевского сельского поселения муниципального района Пермского края (далее - Генеральный план) и Правила землепользования и застройки Култаевского сельского поселения (далее - Правила землепользования и застройки).
Ефремов В.Н., являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером ..., обратился в Пермский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующими со дня принятия Генерального плана (в редакции решения Земского Собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. N 157) и Правил землепользования и застройки (в редакции решения Земского Собрания Пермского муниципального района от 29 июня 2016 г. N 158, от 22 декабря 2016 г. N 181 и от 23 марта 2017 г. N 212) в части распространения на территорию указанного земельного участка санитарно-защитной зоны "скотомогильника".
В обоснование требований административный истец указал, что органы местного самоуправления не наделены правом на самостоятельное определение размера и границ санитарно-защитной зоны, в том числе путем принятия оспариваемых нормативных правовых актов; документы, подтверждающие фактическое существование скотомогильника и определяющие границы санитарно-защитной зоны, отсутствуют. Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки установлены необоснованные ограничения по использованию принадлежащего Ефремову В.Н. земельного участка.
Решением Пермского краевого суда от 7 июля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе административный истец, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Земским Собранием Пермского муниципального района и прокуратурой Пермского края представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным на дату их издания органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ, в установленной форме и официально опубликованы в установленном порядке.
Ефремов В.Н. на основании договора купли-продажи от 26 апреля 2011 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером ... (категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: отдельно стоящие одноквартирные жилые дома с приусадебными участками этажностью не выше 3 этажей), расположенного по адресу: ...
Распоряжением начальника Управления архитектуры и градостроительства Пермского муниципального района от 25 июля 2016 г. N 291-р утвержден градостроительный план принадлежащего Ефремову В.Н. земельного участка, в соответствии с которым данный участок не подлежит застройке в связи с нахождением его в границах охранных зон, в том числе в границах санитарно-защитной зоны скотомогильника.
Согласно материалам дела сибиреязвенный скотомогильник, расположенный в 0,23 км южнее дер. Федотово Култаевского сельского поселения Пермского района Пермского края на земельном участке с кадастровым номером ..., организован в связи с захоронением в 1950 г. одной туши крупного рогатого скота и в настоящее время законсервирован. Данный объект находится в собственности Пермского края и распоряжением названного субъекта Российской Федерации от 10 июня 2015 г. N 179-рп закреплен на праве оперативного управления за Государственной ветеринарной инспекцией Пермского края.
Из текстовых материалов по обоснованию Генерального плана следует, что в районе дер. Шилово и Федотово находится сибиреязвенный скотомогильник, имеющий санитарно-защитную зону 1000 м, которая охватывает полностью дер. Федотово, восточную часть дер. Петровка и дер. Шилово, в связи с чем развитие данных территорий на расчетный срок не представляется возможным.
На прилагаемых к Генеральному плану картах в районе, соответствующему приведенному выше описанию, отображены скотомогильник и окружающая его санитарно-защитная зона.
В соответствии с разделом 22 Правил землепользования и застройки в санитарно-защитных зонах не допускается размещать жилую застройку, включая отдельные жилые дома, а жилая застройка, существующая в санитарно-защитных зонах в нарушение действующего законодательства, должна быть расселена.
На карте границ зон с особыми условиями использования территорий, прилагаемой к Правилам землепользования и застройки, в районе дер. Федотово, обозначены скотомогильник и окружающая его санитарно-защитная зона.
Суд первой инстанции, установив, что земельный участок с кадастровым номером ... расположен в границах отображенной в Генеральном плане, Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны скотомогильника, который закреплен на праве оперативного управления за Государственной ветеринарной инспекцией Пермского края; размер санитарно-защитной зоны, отображенной в названных актах, является ориентировочным, пришел к выводу, что Генеральный план, Правила землепользования и застройки не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы.
Судебная коллегия полагает, что при принятии решения суд первой инстанции не учел следующее.
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах в составе материалов по обоснованию генерального плана (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ). Кроме того, характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).
Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).
Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения.
Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Закон N 52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.
Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554 в пункте 3 предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила (далее - Санитарные правила) устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.
В сфере градостроительства применяется в том числе постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).
Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 мая 2010 г. N 56 "Об утверждении СП 3.1.7.2629-10" (вместе с "СП 3.1.7.2629-10. Профилактика сибирской язвы. Санитарно-эпидемиологические правила" (далее - СП 3.1.7.2629-10) скотомогильники отнесены к почвенным очагам (пункт 2.8.4).
Разделом 7 СанПиН скотомогильники отнесены к 1 классу санитарной классификации промышленных объектов и производств тепловых электрических станций, складских зданий и сооружений и для них определен ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 1000 м (пункт 7.1.12). Такой же размер санитарно-защитной зоны указан в пункте 5.4 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом Российской Федерации 4 декабря 1995 г. N 13-7-2/469.
Системный анализ приведенных норм в их взаимной связи, положений пункта 7.4 СП 3.1.7.2629-10, согласно которому вокруг почвенных очагов сибирской язвы устанавливается санитарно-защитная зона, размер которой определяется с учетом особенностей местности и вида предполагаемых работ, позволяет сделать вывод, что указание в пункте 5.4 названных Ветеринарно-санитарных правил размера санитарно-защитной зоны скотомогильника также носит ориентировочный характер.
Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I-III класса опасности является обязательной (пункты 3.1., 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).
Вместе с тем, как установлено судом первой инст
