Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 г. N 35-АПГ17-11 Решение суда об удовлетворении иска об оспаривании решений Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области от 26 мая 2016 г. N 28 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области" и N 29 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 30 ноября 2017 г. N 35-АПГ17-11

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Областная энергосбытовая компания" об оспаривании решений Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области от 26 мая 2016 года N 28 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования "Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области" и N 29 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области" и о возложении обязанности на Совет депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области внести изменения в Генеральный план и Правила землепользования и застройки муниципального образования "Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области

по апелляционным жалобам Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области и общества с ограниченной ответственностью "Областная энергосбытовая компания" на решение Тверского областного суда от 4 июля 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Областная энергосбытовая компания" Громова Р.М. и Гришкиной Е.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Правительства Тверской области Травкина О.Н., полагавшей, что апелляционная жалоба административного истца не подлежит удовлетворению, представителя муниципального учреждения "Администрация Вахонинского сельского поселения" Курасова В.И., поддержавшего доводы апелляционной жалобы Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области и возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы общества с ограниченной ответственностью "Областная энергосбытовая компания", заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области от 26 мая 2016 г. N 28 (далее - Решение N 28) утвержден Генеральный план муниципального образования "Вахонинское сельское поселение Конаковского района Тверской области" (далее - Генплан Вахонинского СП, Генеральный план). Решением Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области от 26 мая 2016 г. N 29 (далее - Решение N 29) утверждены Правила землепользования и застройки данного муниципального образования (далее - ПЗЗ Вахонинского СП, Правила землепользования и застройки).

Общество с ограниченной ответственностью "Областная энергосбытовая компания" (далее - общество, ООО "ОЭСК") обратилось в Тверской областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим со дня принятия Генплана Вахонинского СП в части отнесения арендуемого им земельного участка с кадастровым номером 69:15:0201701:107, площадью 39 868 кв.м, расположенного по адресу: Тверская обл., Конаковский р-н, Вахонинское сельское поселение, с. Свердлово:

- к зоне особо охраняемой природной территории местного значения "Экологическая тропа", обозначенной на карте функциональных зон и карте планируемого размещения объектов местного значения поселения;

- к санитарно-защитной зоне предприятия, сооружения и иного объекта, обозначенной на карте функциональных зон поселения, карте территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, карте зон с особыми условиями использования территории и комплексной оценки территории, карте использования территории, карте границ территорий объектов культурного наследия, являющихся приложениями к Генеральному плану.

Административный истец также просил признать не действующими со дня их принятия ПЗЗ Вахонинского СП в части отнесения указанного земельного участка:

- к территориальной зоне Р-1 "Зона озеленения общего пользования (парки, скверы, бульвары)", обозначенной на карте градостроительного зонирования территории, карте зон ограничений по экологическим условиям и нормативному режиму хозяйственной деятельности, карте зон ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия, не предусматривающей в числе основных видов разрешенного использования земельного участка вид разрешенного использования "строительство яхт-клуба";

- к санитарно-защитной зоне предприятия, сооружения и иного объекта, обозначенной на карте зон ограничений по экологическим условиям и нормативному режиму хозяйственной деятельности, являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки.

Обществом также заявлено требование обязать Совет депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области в течение трех месяцев со дня вступления в законную силу решения суда по настоящему делу внести изменения в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, устраняющие отнесение данного земельного участка к территориальной зоне Р-1 "Зона озеленения общего пользования (парки, скверы, бульвары)", не предусматривающей в числе основных видов разрешенного использования земельного участка вид разрешенного использования "строительство яхт-клуба", к санитарно-защитной зоне, к зоне особо охраняемой природной территории местного значения "Экологическая тропа".

Административный истец указал, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты без учета фактически сложившегося землепользования, устанавливают зоны с особыми условиями использования территории в отношении данного земельного участка в отсутствие законных оснований и препятствуют обществу осуществлять строительство яхт-клуба на земельном участке в соответствии с договором аренды.

Решением Тверского областного суда от 4 июля 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено частично. Решение N 28 и Решение N 29 признаны не действующими с даты вступления решения суда в законную силу в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 69:15:0201701:107:

- к зоне особо охраняемой природной территории местного значения "Экологическая тропа", обозначенной на карте функциональных зон поселения и карте планируемого размещения объектов местного значения поселения, являющихся приложениями к Генеральному плану;

- к санитарно-защитной зоне предприятия, сооружения и иного объекта, обозначенной на карте функциональных зон поселения, карте территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, карте зон с особыми условиями использования территории и комплексной оценки территории, карте использования территории, карте границ территорий объектов культурного наследия, являющихся приложениями к Генеральному плану, а также на карте зон ограничений по экологическим условиям и нормативному режиму хозяйственной деятельности, являющихся приложениями к Правилам землепользования и застройки.

В удовлетворении остальной части требований отказано.

В апелляционной жалобе представитель Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области указывает, что суд не дал оценки обстоятельствам, имеющим значение для дела, а именно обязанности административного ответчика учесть и отразить в Генеральном плане сведения о санитарно-защитной зоне сибиреязвенного скотомогильника, расположенного в с. Свердлово; о границах санитарно-защитных зон скотомогильников, которые не пересматривались Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации. Податель жалобы полагает, что суд не применил подлежащие применению ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденные Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации 4 декабря 1995 г. N 13-7-2/469 (далее - Ветеринарно-санитарные правила), и не установил лиц, ответственных за проектирование и установление санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника.

С учетом изложенных доводов апелляционная жалоба содержит просьбу отменить решение суда первой инстанции в части признания не действующими указанных решений в части отнесения названного земельного участка к санитарно-защитной зоне предприятия, сооружения и иного объекта, обозначенной на карте функциональных зон поселения, карте территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, карте зон с особыми условиями использования территории и комплексной оценки территории, карте использования территории, карте границ территорий объектов культурного наследия, являющихся приложениями к Генеральному плану, а также на карте зон ограничений по экологическим условиям и нормативному режиму хозяйственной деятельности, являющейся приложением к Правилам землепользования и застройки, и принять по делу новое решение.

Обществом поданы возражения на апелляционную жалобу Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области.

В апелляционной жалобе ООО "ОЭСК" просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении административного искового заявления Правил землепользования и застройки в части отнесения указанного земельного участка к территориальной зоне Р-1 "Зона озеленения общего пользования (парки, скверы, бульвары)", обозначенной на карте градостроительного зонирования территории, карте зон ограничений по экологическим условиям и нормативному режиму хозяйственной деятельности, карте зон ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия, не предусматривающей в числе основных видов разрешенного использования земельного участка вид разрешенного использования "строительство яхт-клуба", и принять новое решение об удовлетворении административного иска в этой части.

По мнению общества, суд первой инстанции, пришел к неправильному выводу о правомерности отнесения названного земельного участка к рекреационной зоне общего доступа Р-1 Правилами землепользования и застройки, а также не установил обстоятельств, свидетельствующих о нахождении предоставленного ООО "ОЭСК" в аренду земельного участка во втором поясе санитарной охраны поверхностного источника хозяйственно-питьевого водоснабжения города Москвы.

Прокуратурой Тверской области представлены возражения на апелляционную жалобу общества.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Судебная коллегия, исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб, не находит оснований для их удовлетворения.

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения.

Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, в пункте 3 предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила (далее - Санитарные правила) устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.

К сфере градостроительства применяется в том числе постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).

Согласно картографическому материалу Генерального плана (карте функциональных зон поселения; карте территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; карте зон с особыми условиями использования территорий и комплексной оценки территории; использования территории, границ территорий объектов культурного наследия) и карте зон ограничений по экологическим условиям и нормативному режиму хозяйственной деятельности Правил землепользования и застройки, спорный земельный участок входит в санитарно-защитную зону сибиреязвенного скотомогильника, расположенного в с. Свердлово.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 мая 2010 г. N 56 "Об утверждении СП 3.1.7.2629-10" (вместе с "СП 3.1.7.2629-10. Профилактика сибирской язвы. Санитарно-эпидемиологические правила" (далее - СП 3.1.7.2629-10) скотомогильники отнесены к почвенным очагам (пункт 2.8.4).

Разделом 7 СанПиН скотомогильники отнесены к 1-му классу санитарной классификации промышленных объектов и производств тепловых электрических станций, складских зданий и сооружений и для них определен ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 1000 м (пункт 7.1.12). Такой же размер санитарно-защитной зоны указан в пункте 5.4 Ветеринарно-санитарных правил.

Вопреки доводам апелляционной жалобы Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области системный анализ приведенных норм в их взаимной связи, положений пункта 7.4 СП 3.1.7.2629-10, согласно которому вокруг почвенных очагов сибирской язвы устанавливается санитарно-защитная зона, размер которой определяется с учетом особенностей местности и вида предполагаемых работ, позволяет сделать вывод, что размер санитарно-защитной зоны скотомогильника, указанный в пункте 5.4 Ветеринарно-санитарных правил, также носит ориентировочный характер.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I-III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН). При этом Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закон N 52-ФЗ не относит к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон, в связи с чем вывод суда о недействительности Решения N 28 и Решения N 29 в этой части является правомерным.

Водный кодекс Российской Федерации (далее - ВК РФ), регулируя вопросы водопользования, предусматривает для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, установление зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (пункт 2 статьи 43 ВК РФ).

Согласно пункту 4 статьи 1 ГрК РФ зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения являются одной из разновидностей зон с особыми условиями использования территорий. Границы зон с особыми условиями использования территорий отображаются на карте градостроительного зонирования, являющейся составной частью правил землепользования и застройки (части 2, 5 статьи 30 ГрК РФ).

Границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам (пункт 4 статьи 18 Закона N 52-ФЗ).

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10 введены в действие Санитарные правила и нормы "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02" (вместе с "СанПиН 2.1.4.1110-02.2.1.4. Питьевая вода и водоснабжение населенных мест. Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. Санитарные правила и нормы") (далее - СанПиН 2.1.4.1110-02).

СанПиН 2.1.4.1110-02 предусмотрено, что зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников. Основной целью создания и обеспечения режима в зонах санитарной охраны является санитарная охрана от загрязнения источников водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены (пункт 1.4 СанПиН 2.1.4.1110-02). Второй и третий пояса зон санитарной охраны (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы соответственно их назначению устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды (пункт 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02).

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что спорный земельный участок находится во втором поясе зоны санитарной охраны поверхностного источника хозяйственно-питьевого водоснабжения города Москвы - Иваньковского водохранилища. Поскольку доказательств обратного не представлено, решение суда в части отказа в признании не действующим Решения N 29 по данным основаниям, является законным и обоснованным.

Судебная коллегия также соглашается с выводом суда о правомерности отнесения спорного земельного участка к территориальной зоне Р-1 "Зона озеленения общего пользования (парки, скверы, бульвары)".

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 15 статьи 35 ГрК РФ).

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ).

Установив, что спорный земельный участок на карте функциональных зон Генерального плана отнесен к зоне рекреационного назначения, градостроительный регламент зоны Р-1 "Зона озеленения общего пользования (парки, скверы, бульвары)" в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков предусматривает общее пользование водными объектами с возможностью использования водных технических средств в качестве условно-разрешенного вида использования - причалы для маломерных судов и размещение сооружений для причаливания, хранения и обслуживания яхт, катеров и других маломерных судов, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что названная территориальная зона установлена в соответствии с требованиями нормативных правовых актов большей юридической силы.

Доводы заявителя о нарушении оспариваемыми положениями прав и законных интересов административного истца не могут повлиять на отмену решения, эти доводы судом проверялись и не нашли своего подтверждения.

С учетом изложенного Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, не находит оснований для отмены решения суда.

Руководствуясь статьями 307, 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Тверского областного суда от 4 июля 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Совета депутатов Вахонинского сельского поселения Конаковского района Тверской области и общества с ограниченной ответственностью "Областная энергосбытовая компания" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.