Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 декабря 2017 г. N 43-АПГ17-15 Решение суда об отказе в удовлетворении иска о признании не действующим в части Генерального плана города Ижевска, утв. решением городской думы города Ижевска от 6 июня 2006 г. N 96 в ред. распоряжения Правительства Удмуртской Республики от 30 декабря 2016 г. N 1837-р, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 декабря 2017 г. N 43-АПГ17-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Медведева Николая Аркадьевича о признании не действующим в части Генерального плана города Ижевска, утвержденного решением Городской думы города Ижевска от 6 июня 2006 г. N 96, в редакции распоряжения Правительства Удмуртской Республики от 30 декабря 2016 г. N 1837-р

по апелляционной жалобе Медведева Николая Аркадьевича на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 20 июля 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

в соответствии с Законом Удмуртской Республики от 13 мая 2005 г. N 17-РЗ "Об установлении границы муниципального образования и наделении соответствующим статусом муниципального образования на территории города Ижевска Удмуртской Республики" муниципальное образование - городское поселение "Город Ижевск" наделено статусом городского округа.

Медведев Н.А. обратился в Верховный Суд Удмуртской Республики с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующим Генерального плана города Ижевска, утвержденного решением Городской думы города Ижевска от 6 июня 2006 г. N 96 (далее также - Генеральный план), в редакции распоряжения Правительства Удмуртской Республики от 30 декабря 2016 г. N 1837-р (далее также - Распоряжение N 1837-р) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ..., к функциональной зоне "зона городских парков, скверов, садов, бульваров".

В обоснование заявленных требований административный истец ссылался на то, что является собственником указанного земельного участка с видом разрешенного использования "индивидуальное жилищное строительство", и расположенного на нем жилого дома. Оспариваемой частью Генерального плана изменены установленные ранее границы функциональных зон, в связи с чем земельный участок, ранее находившийся в зоне жилой застройки (Ж-2), отнесен к рекреационной зоне (Р-2) без учета фактически существующего землепользования. По мнению административного истца, данные изменения противоречат нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), а именно статьям 23, 24, в связи с отсутствием обоснования размещения в рекреационной зоне (Р-2) объектов федерального, регионального и местного значения, размещение которых на земельном участке административного истца не планируется. Кроме того, формирование рекреационной зоны (Р-2) на землях населенных пунктов, к категории которых отнесен земельный участок, противоречит Нормативам градостроительного проектирования по Удмуртской Республике, утвержденным постановлением Правительства Удмуртской Республики от 16 июля 2012 г. N 318, поскольку согласно пункту 46 указанных нормативов рекреационные зоны формируются на землях общего пользования, тогда как спорный земельный участок находится в частной собственности, огорожен, на нем расположен жилой дом. В связи с изменением функциональной зоны готовится внесение соответствующих изменений в Правила землепользования и застройки города Ижевска в части изменения градостроительного регламента. Изменение градостроительной зоны Ж-2 на градостроительную зону Р-2 повлечет невозможность строительства на земельном участке нового жилого дома, реконструкции либо капитального ремонта уже существующего дома, поскольку размещение индивидуальных жилых домов в градостроительной зоне Р-2 не предусмотрено. Тем самым нормативный правовой акт в оспариваемой части нарушает права и законные интересы административного истца как правообладателя земельного участка по его существующему и планируемому использованию.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 20 июля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Медведев Н.А. просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить. Указывает на недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, полагает, что решение суда является незаконным и необоснованным. Суд необоснованно отклонил доводы о неправомерности отнесения спорного земельного участка к рекреационной зоне, оспариваемой частью Генерального плана нарушаются требования статьи 23 ГрК РФ и Нормативов градостроительного проектирования по Удмуртской Республике, утвержденных постановлением Правительства Удмуртской Республики от 16 июля 2012 г. N 318.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Городская дума города Ижевска и Правительство Удмуртской Республики представили возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, пунктом 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Закона Удмуртской Республики от 28 ноября 2014 г. N 69-РЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и органами государственной власти Удмуртской Республики" полномочия органов местного самоуправления по принятию решений по подготовке и утверждению генерального плана поселения, городского округа, а также по внесению в него изменений отнесены к полномочиям исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики.

Генеральный план города Ижевска, утвержденный решением Городской думы города Ижевска от 6 июня 2006 г. N 96, распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 30 декабря 2016 г. N 1837-р был изменен и изложен в новой редакции.

Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт и его изменение, создающее действующую редакцию, принят уполномоченными органами в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.

Согласно материалам дела принадлежащий административному истцу земельный участок с кадастровым номером ..., расположенный по адресу: ..., образован в результате раздела земельного участка с кадастровым номером ... и поставлен на государственный кадастровый учет 27 января 2017 г. Часть земельного участка расположена в водоохраной зоне реки Подборенки.

Как следует из Карты функциональных зон Генерального плана, земельный участок с кадастровым номером ... полностью расположен в границах рекреационной зоны городских парков, садов, скверов, бульваров.

Функциональные зоны устанавливаются документами территориального планирования, в которых определяются их границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1 ГрК РФ).

Генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Как усматривается из содержания Генерального плана города Ижевска, стратегическими ориентирами устойчивого социально-экономического и градостроительного развития города Ижевска, на которых базируется Генеральный план, являются в том числе реконструкция и модернизация всех функциональных зон города в широком смысле - комплексное благоустройство существующих жилых микрорайонов и кварталов, общественных центров; комплексное освоение районов нового жилищного строительства; реорганизация производственных территорий с целью их эффективного использования и снижения вредного воздействия на окружающую среду, благоустройство парковых и лесопарковых зон, новое зеленое строительство.

Документ учитывает архитектурно-планировочные решения ранее разработанной проектной документации - Генерального плана муниципального образования "Город Ижевск", 2006 г. (ООО НИИ "ЭНКО"), проекта внесения изменений в Генеральный план муниципального образования "Город Ижевск", 2009 г. (ООО НПИ "ЭНКО"), и проектов планировки территории отдельных фрагментов города. Генеральный план в числе основных направлений комплексного градостроительного развития территории предусматривает развитие зеленой и обслуживающих зон общегородского значения вдоль долины реки Иж и реки Подборенки.

Признавая несостоятельными доводы апелляционной жалобы о том, что функциональная зона городских парков, садов, скверов, бульваров установлена без учета фактического использования земельного участка, Судебная коллегия полагает верным указание суда на то, что генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что вытекает из положений статей 2, 9, 23 ГрК РФ.

Согласно части 11 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. Тем самым, генеральный план как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет перспективное развитие территории.

При этом утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).

Изменение функциональной зоны жилой застройки на рекреационную, а также отнесение к последней участка, занятого строением, положениям статей 23, 24 ГрК РФ и Нормативам градостроительного проектирования по Удмуртской Республике не противоречит, поскольку Генеральный план в оспариваемой части не содержит положений, ограничивающих права административного истца, как правообладателя спорного земельного участка.

При этом Судебная коллегия учитывает правовые позиции Европейского Суда по правам человека, согласно которым политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

Таким образом, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обоснованно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств административного дела и на положениях приведенных норм материального права.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 20 июля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Медведева Николая Аркадьевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.