Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2017 г. N 43-АПГ17-16 Решение суда об удовлетворении иска о признании незаконным и отмене постановления ЦИК Удмуртской Республики от 27 апреля 2017 г. N 196.2-5 "Об отказе Совету регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии "Партия народной свободы" (ПАРНАС) в регистрации в качестве инициативной группы по проведению референдума в Удмуртской Республике" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 ноября 2017 г. N 43-АПГ17-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению уполномоченного лица инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики Плешакова Андрея Владимировича о признании незаконным и отмене постановления Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 27 апреля 2017 года N 196.2-5 "Об отказе Совету регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии "Партия народной свободы" (ПАРНАС) в регистрации в качестве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики" по апелляционной жалобе Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 3 августа 2017 года, которым удовлетворены заявленные требования.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Советом регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии "Партия народной свободы" (ПАРНАС) для внесения на референдум предложен проект Закона Удмуртской Республики "О порядке избрания глав городских округов, глав муниципальных районов в Удмуртской Республике на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и их месте в системе органов местного самоуправления", предусматривающий избрание глав городских округов и муниципальных районов в Удмуртской Республике на муниципальных выборах, а также приведение законодательства Удмуртской Республики в соответствие с указанным законом.

14 апреля 2017 года в Центральную избирательную комиссию Удмуртской Республики поступило ходатайство Совета регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии "Партия народной свободы" (ПАРНАС) о регистрации заявителя в качестве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики по проекту названного выше закона Удмуртской Республики.

Ходатайство было рассмотрено на заседании Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики (протокол заседания от 27 апреля 2017 года N 196) и постановлением Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 27 апреля 2017 года N 196.2-5 "Об отказе Совету регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии "Партия народной свободы" (ПАРНАС) в регистрации в качестве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики" (далее - постановление Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 27 апреля 2017 года N 196.2-5) в регистрации заявителя в качестве инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики отказано на основании пункта 2 части 6 статьи 20 Закона Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года N 10-РЗ "О референдуме Удмуртской Республики" (далее - Закон Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года N 10-РЗ) в связи с несоответствием ходатайства требованиям Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ) и указанного Закона Удмуртской Республики.

Уполномоченное лицо инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики Плешаков А.В. обратился в Верховный Суд Удмуртской Республики с административным исковым заявлением о признании постановления Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 27 апреля 2017 года N 196.2-5 незаконным и просил его отменить, указав, что оспариваемое постановление противоречит пункту 7 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что предложенный на референдум проект Закона Удмуртской Республики "О порядке избрания глав городских округов, глав муниципальных районов в Удмуртской Республике на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и их месте в системе органов местного самоуправления" является вопросом референдума и требование Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики указать вопрос, определяющий судьбу проекта закона, противоречит толкованию пункта 7 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 3 августа 2017 года административное исковое заявление уполномоченного лица инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики Плешакова А.В. удовлетворено.

Постановление Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 27 апреля 2017 года N 196.2-5 признано незаконным и отменено.

В апелляционной жалобе Центральная избирательная комиссия Удмуртской Республики выражает несогласие с решением суда и просит его отменить, как незаконное, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований, указав, что судом при рассмотрении спора неверно применены положения пункта 9 статьи 63 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, устанавливающие правила и порядок изготовления бюллетеня для голосования на выборах и референдумах, не регулирующие вопросы реализации инициативы проведения референдума.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда не подлежащим отмене исходя из следующего.

В соответствии с пунктом 2 статьи 11 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ законодательство Российской Федерации о референдумах составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о референдумах, принимаемые в Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме.

Для выдвижения инициативы проведения референдума, предусмотренной пунктом 1 настоящей статьи, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума, которую вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме, а также избирательное объединение, иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и (или) референдумах и которое зарегистрировано в порядке, определенном федеральным законом, на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума. В этом случае руководящий орган этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума (часть 3 статьи 14 указанного Федерального закона).

Согласно части 2 статьи 36 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" (далее - Федеральный закон от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ) политическая партия, представившая в уполномоченные органы документы, подтверждающие государственную регистрацию ее региональных отделений не менее чем в половине субъектов Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, и ее региональные отделения, иные структурные подразделения вправе принимать участие в референдумах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о референдумах.

Статьей 24 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ предусмотрено избрание руководящих органов региональных отделений политической партии, которые являются постоянно действующими.

В данном случае таким руководящим органом вышеуказанного регионального отделения политической партии является Совет регионального отделения, который в соответствии с предоставленными пунктом 2 статьи 20, пунктом 4 статьи 33, подпунктом 3 пункта 4 статьи 57 Устава Политической партии "Партия народной свободы" (ПАРНАС), (принятого XV Съездом политической партии 16 июня 2012 года) полномочиями 11 апреля 2017 года принял решение о выдвижении инициативы проведения референдума Удмуртской Республики.

Обстоятельств, которые позволили бы сомневаться в легитимности принятого Советом регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии "Партия народной свободы" (ПАРНАС) решения, судом не установлено.

В соответствии с пунктами 2-5 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы.

В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести референдум. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы, а в случае выдвижения инициативы проведения референдума избирательным объединением, иным общественным объединением ходатайство должно быть подписано всеми членами руководящего органа этого избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящего органа его регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума), поддержавшими решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

Комиссия, указанная пункте 2 настоящей статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям настоящего Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования - о направлении их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования, уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума; в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы. Аналогичные положения содержатся в статье 20 Закона Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года N 10-РЗ "О референдуме Удмуртской Республики".

Судом установлено, что в качестве основания для отказа в регистрации инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики указано на несоответствие рассматриваемого ходатайства требованиям Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, поскольку в ходатайстве не указан вопрос референдума, определяющий судьбу внесенного проекта закона (принять, одобрить законопроект, внести его на рассмотрение в законодательный орган).

В соответствии с подпунктом 7 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ под вопросом (вопросами) референдума понимаются вопрос (вопросы), проект закона, иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести или проводится референдум.

Согласно части 2 статьи 2 Закона Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года N 10-РЗ основные понятия и термины, используемые в настоящем Законе, определяются в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ. Следовательно, в соответствии с вышеназванным законодательством к вопросам референдума относится не только поставленный вопрос, но и проект закона, иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести референдум.

Судом установлено, что в ходатайстве Совета регионального отделения в Удмуртской Республике Политической партии "Партия народной свободы" (ПАРНАС) о регистрации Совета регионального отделения в качестве инициативной группы приведен текст предлагаемого для вынесения на референдум проекта Закона Удмуртской Республики "О порядке избрания глав городских округов, глав муниципальных районов в Удмуртской Республике на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и их месте в системе органов местного самоуправления", в связи с чем суд, проанализировав приведенные выше нормы федерального и республиканского законодательства, пришел к обоснованному выводу о незаконности оспариваемого постановления Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики от 27 апреля 2017 года N 196.2-5.

Оценив доводы представителя административного ответчика, полагавшего, что названный выше проект Закона Удмуртской Республики не может быть предложен на референдум, поскольку вопрос избрания глав муниципальных образований урегулирован в региональном законодательстве, суд обоснованно указал, что в соответствии с пунктом 6 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ именно законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, требованиям статьи 12 указанного Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации; указанная проверка не входит в компетенцию избирательной комиссии.

Довод апелляционной жалобы о неправильном применении судом норм материального права, а именно пункта 9 статьи 63 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, устанавливающего содержание бюллетеня референдума, не может быть признан состоятельным, поскольку указанная норма была правильно применена судом при системном толковании положений действующего законодательства о вопросах референдума.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 3 августа 2017 года, оставить без изменения, апелляционную жалобу Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.