Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2017 г. N 48-АПГ17-16 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании частично не действующими Правил благоустройства Ленинского района города Челябинска, утв. решением Совета депутатов Ленинского района города Челябинска от 28 апреля 2016 года N 17/7

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 15 ноября 2017 г. N 48-АПГ17-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Солдатова Михаила Михайловича о признании пункта 74, подпункта 2 пункта 76, подпунктов 2-8 пункта 80 и пункта 109 Правил благоустройства Ленинского района города Челябинска, утвержденных решением Совета депутатов Ленинского района города Челябинска от 28 апреля 2016 года N 17/7 (в редакции решения Совета депутатов Ленинского района города Челябинска от 25 мая 2017 года N 26/6), не действующими в части по апелляционной жалобе Солдатова Михаила Михайловича на решение Челябинского областного суда от 4 июля 2017 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления Солдатова Михаила Михайловича.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

28 апреля 2016 года решением Совета депутатов Ленинского района города Челябинска первого созыва N 17/7 утверждены Правила благоустройства территории Ленинского района города Челябинска (далее - Правила), которые опубликованы в Сборнике правовых актов и иной официальной информации органов местного самоуправления Ленинского района города Челябинска первого созыва (официальное издание) N 2 от 6 мая 2016 года и в газете "Вечерний Челябинск" N 33-34 от 6 мая 2016 года.

В пункте 74 Правил указано, что юридические и физические лица, в том числе собственники индивидуальных жилых домов, индивидуальные предприниматели, проживающие или пребывающие на территории района, обеспечивают содержание отведенной и прилегающей территории, объектов благоустройства в соответствии с Правилами благоустройства территории города Челябинска и настоящими Правилами.

Подпункт 2 пункта 76 Правил устанавливает, что при осуществлении мероприятий по содержанию и благоустройству территории размер прилегающей территории определяется от границ отведенной территории, исходя из следующих параметров: для индивидуальных жилых домов - 10 метров по периметру усадьбы, а со стороны въезда (входа) - до проезжей части дороги.

Согласно пункту 80 Правил работы по благоустройству и содержанию осуществляют:

- на земельных участках, находящихся в собственности, постоянном (бессрочном) и безвозмездном пользовании, аренде физических и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, и прилегающих к ним территориях - данные физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели (подпункт 2);

- на участках индивидуальной застройки, принадлежащих физическим лицам, и прилегающих к ним территориях - собственники и (или) пользователи индивидуальных жилых домов (подпункт 3);

- на территориях, отведенных под проектирование и застройку (до начала работ), и прилегающих к ним территориях - юридические и физические лица с момента оформления распоряжения о предоставлении земельного участка для строительства (за исключением участков, где расположены жилые дома, планируемые под снос) (подпункт 4);

- на неиспользуемых и неосваиваемых длительное время территориях - администрация района в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете района (подпункт 5);

- на территориях, где ведется строительство или производятся планировочные, подготовительные работы, и прилегающих к ним территориях (на все время строительства или проведения работ) - организации, ведущие строительство, производящие работы (подпункт 6);

- на территориях, прилегающих к временным нестационарным объектам, - собственники (пользователи) данных объектов (подпункт 7);

- на участках теплотрасс, воздушных линий электропередачи, газопроводов и других инженерных коммуникаций и прилегающих к ним территориях - пользователи, а в случае их отсутствия - собственники (подпункт 8).

В соответствии с пунктом 109 Правил собственники жилых домов на территориях индивидуальной застройки:

- содержат в надлежащем состоянии фасады жилого дома, надворные постройки, ограждения, а также территорию, определенную в соответствии с Правилами благоустройства города Челябинска и настоящими Правилами с учетом положений подпункта 2 пункта 76 настоящих Правил (подпункт 1);

- обеспечивают сохранность имеющихся перед жилым домом зеленых насаждений, их полив в сухую погоду (подпункт 2);

- обустраивают выгреб для сбора жидких бытовых отходов в соответствии с требованиями законодательства, принимают меры для предотвращения переполнения выгреба (подпункт 3);

- устанавливают адресные таблицы (указатели наименования улиц, номеров домов) расположения жилых домов, обеспечивают наружное освещение фасадов и адресных таблиц жилых домов в темное время суток (подпункт 4);

- очищают канавы, трубы для стока воды для обеспечения отвода талых вод в весенний период (подпункт 5);

- осуществляют сброс, накопление мусора и отходов в специально отведенных для этих целей местах (в контейнеры) - (подпункт 6);

- обустраивают и содержат ливневые канализации, не допуская розлива (слива) сточных и фекальных вод (подпункт 7);

- производят земляные работы на землях общего пользования после согласования с уполномоченными органами (подпункт 8).

Решением Совета депутатов Ленинского района города Челябинска от 25 мая 2017 года N 26/6 в решение Совета депутатов от 28 апреля 2016 года N 17/7 внесены следующие изменения:

Пункт 47 Правил изложен в следующей редакции:

"Прилегающая территория - территория, примыкающая к отведенной, в отношении которой осуществляется благоустройство на основании добровольно заключаемых соглашений о проведении работ по благоустройству".

Пункт 71 Правил изложен в следующей редакции:

"Закрепление территории района в целях благоустройства за физическими, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями осуществляется в соответствии с Правилами благоустройства территории города Челябинска и настоящими Правилами (картами-схемами и прочее).

Граница прилегающей территории устанавливается на основании сформированных администрацией Ленинского района и согласованных физическими, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями карт-схем".

Солдатов М.М. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать пункт 74, подпункт 2 пункта 76, подпункты 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 пункта 80, пункт 109 Правил не действующими в части, возлагающей на физических и юридических лиц обязанности по уборке и содержанию прилегающих территорий, с момента вступления в действие указанных Правил.

В обоснование заявленных требований административный истец Солдатов М.М. указал, что оспариваемые положения противоречат пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 2, пункту 1 статьи 3, статье 210 Гражданского кодекса РФ, пункту 19 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку возлагают на граждан и юридических лиц обязанность во внедоговорном порядке содержать и убирать имущество, которое не входит в состав принадлежащего им имущества.

По мнению административного истца, оспариваемые нормы, изложенные в виде императивного требования к гражданам и юридическим лицам благоустраивать прилегающие территории, могут быть истолкованы как нормы прямого действия, что не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования.

Решением Челябинского областного суда от 4 июля 2017 года в удовлетворении административного иска Солдатова М.М. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец Солдатов М.М. просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела и неправильное толкование норм материального права.

На апелляционную жалобу прокуратурой Челябинской области и Советом депутатов Ленинского района города Челябинска представлены возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. От председателя Совета депутатов Ленинского района города Челябинска Рябенко А.В. поступило ходатайство о рассмотрении дела без его участия.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда первой инстанции не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд правомерно указал, что согласно статьям 130 и 132 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу абзаца восьмого части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ внутригородским районом является внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Пунктом 10 части 1 статьи 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения внутригородского района относится утверждение правил благоустройства территории внутригородского района, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории внутригородского района.

Согласно абзацу двадцать первому части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ благоустройство территории поселения (городского округа) - это комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Судом установлено, что оспариваемые Правила благоустройства Ленинского района города Челябинска утверждены решением Совета депутатов Ленинского района города Челябинска от 28 апреля 2016 года N 17/7 в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия данного правового акта и изменений в него, введения их в действие, в том числе правил опубликования.

Отказывая Солдатову М.М. в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что с учетом изменений, внесенных в пункты 47 и 71 Правил решением Совета депутатов Ленинского района города Челябинска от 25 мая 2017 года, определивших толкование понятия "прилегающая территория, в отношении которой осуществляется благоустройство" и предусмотревших установление границ прилегающих территорий на основании согласованных карт-схем, благоустройство этих территорий должно осуществляться на принципе добровольности заключения соглашений с физическими и юридическими лицами о проведении работ по благоустройству этой территории. В связи с чем действующий порядок организации благоустройства не может быть расценен как понуждающий граждан и юридических лиц без их добровольного на то согласия осуществлять уборку и содержание собственными силами территории общего пользования, прилегающей к границам их земельных участков.

Отклоняя доводы административного истца, суд также указал, что подпунктом 27 пункта 80 Правил определена обязанность администрации Ленинского района города Челябинска производить работы по благоустройству и содержанию на территориях, не закрепленных за юридическими, физическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Проанализировав в системном единстве приведенные правовые предписания, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемые положения Правил (в редакции решения Совета депутатов Ленинского района города Челябинска от 25 мая 2017 года) не противоречат положениям статьи 210, пункта 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункта 10 части 1 статьи 16.2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Оснований не согласиться с таким выводом суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит.

Так, вопреки утверждению административного истца Солдатова М.М. оспариваемые нормы не возлагают на физических и юридических лиц помимо их воли обязанности по содержанию иных территорий, кроме земельных участков, находящихся в их собственности или владении на основании договоров, а также не понуждают лиц, не являющихся собственниками или законными владельцами земельных участков либо жилых домов, к выполнению установленных данными нормами обязанностей.

Действительно, федеральное законодательство, в частности, статья 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 40, 41 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации, бремя содержания имущества возлагает на его собственника, если иное не предусмотрено законом или договором.

Между тем, как следует из содержания пункта 74, подпункта 2 пункта 76, подпунктов 2-8 пункта 80 и пункта 109 Правил в их системной взаимосвязи, прилегающей территорией, в отношении которой осуществляется благоустройство и возлагается обязанность по ее содержанию, признается только та территория, в отношении которой на добровольных началах заключается соглашение о проведении работ по благоустройству названных территорий.

Таким образом, приведенные пункты Правил предписывают соблюдать и поддерживать чистоту и порядок на прилегающих территориях, обеспечивать их удовлетворительное содержание, благоустройство и т.д. только в случае добровольного заключения соглашений о проведении соответствующих работ лицами, которые не являются собственниками или законными владельцами таких территорий.

Орган местного самоуправления, осуществив такое правовое регулирование, выполнил предписания федерального законодателя установить в правилах благоустройства порядок участия собственника зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий.

Закрепив за органами местного самоуправления полномочие по организации благоустройства территории, законодатель одновременно предоставил данным органам право утвердить правила реализации такого полномочия.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые положения актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Доводы апелляционной жалобы не могут служить поводом для отмены обжалуемого судебного акта, поскольку они повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции и основаны на неверном толковании норм материального права.

При рассмотрении дела областным судом правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения в апелляционном порядке не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Челябинского областного суда 4 июля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Солдатова Михаила Михайловича - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.