Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 декабря 2017 г. N 44-АПГ17-19 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании не действующим в части решения Пермской городской Думы от 16 декабря 2014 г. N 280 "О внесении изменения в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 г. N 143"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 декабря 2017 г. N 44-АПГ17-19

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Холодцовой Ю.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционным жалобам Пермской городской Думы и Главы города Перми на решение Пермского краевого суда от 3 августа 2017 г., которым административное исковое заявление Ходяшева Владимира Александровича и Ходяшевой Татьяны Владимировны о признании не действующим в части решения Пермской городской Думы от 16 декабря 2014 г. N 280 "О внесении изменения в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143" удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

муниципальное образование "Город Пермь" наделено статусом городского округа Законом Пермской области от 11 февраля 2005 г. N 2038-446 "Об утверждении границ и о наделении статусом муниципального образования "Город Пермь" Пермского края".

Решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 г. N 205 утвержден Генеральный план города Перми (далее также - Генеральный план).

Решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 г. N 143 утверждены Правила землепользования и застройки города Перми (далее также - Правила землепользования и застройки, ПЗЗ), которые включают в себя карту градостроительного зонирования города Перми (статья 49 части II Правил землепользования и застройки (приложение).

Решением Пермской городской Думы от 16 декабря 2014 г. N 280 (далее также - Решение N 280) внесено изменение в статью 49 Правил землепользования и застройки, установлено градостроительное зонирование в отношении территории Камской долины согласно приложению.

Решение N 280 опубликовано 26 декабря 2014 г. в "Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь" N 95.

Граждане Ходяшев В.А. и Ходяшева Т.В. обратились в Пермский краевой суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующим приложения к Решению N 280 в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении земельного участка с кадастровым номером ..., являющегося частью земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: г. ..., принадлежащего им на праве собственности.

В обоснование своих требований административные истцы указали на то, что земельный участок с кадастровым номером ... является многоконтурным, состоит из двух частей. Оспариваемым решением земельный участок отнесен к двум территориальным зонам: зоне рекреационно-ландшафтных территорий (Р-2) и зоне индивидуального жилищного строительства (Ж-4), что является недопустимым в силу требований пункта 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), части 1 статьи 30, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ). В соответствии с градостроительным планом земельного участка с кадастровым номером ... в отношении его части, расположенной в территориальной зоне Р-2, пятно застройки отсутствует, что не позволяет использовать его по назначению. Административные истцы обращались в Комиссию по землепользованию и застройке города Перми с предложением установить в отношении земельного участка с кадастровым номером ... единую территориальную зону Ж-4, однако предложение было отклонено.

Решением Пермского краевого суда от 3 августа 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено: приложение к Решению N 280 признано не действующим с момента вступления решения суда в силу в части установления территориальной зоны Р-2 в отношении земельного участка с кадастровым номером ..., который является частью земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: г. ...

В апелляционных жалобах Пермская городская Дума и Глава города Перми просят отменить судебный акт суда первой инстанции и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. Ссылаясь на неправильное применение норм материального права, Пермская городская Дума указывает на то, что градостроительные регламенты зоны Р-2 носят исключительно социальный и досуговый характер, в связи с чем не нарушают Генеральный план, способствуют формированию комфортной городской среды и обеспечивают территорию преимущественно жилого использования инфраструктурой, обеспечивающей нормальное проживание граждан. Суд неверно определил несоответствие зоны Р-2 функциональному зонированию СТН-И и не учел, что земельный участок является многоконтурным. Кроме того, эти территории разделены территорией общего пользования. Территория, на которую установлена зона Р-2, используется под огород. Вид разрешенного использования всего земельного участка - "под доли индивидуального жилого дома", то есть фактическое использование обеих частей многоконтурного земельного участка позволяет устанавливать две территориальные зоны, оба контура данного земельного участка не могут быть использованы для одновременного строительства двух жилых домов. Таким образом, Пермская городская Дума полагает, что отсутствуют нарушения прав заявителей и федерального законодательства. По мнению Главы города Перми, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам, каждая часть многоконтурного земельного участка с кадастровым номером ... отвечает требованиям принадлежности каждого участка только к одной территориальной зоне. Действующим законодательством предусмотрено, что в сведения государственного кадастрового учета подлежат внесению сведения о территориальной зоне в отношении каждого контура земельного участка, представляющего собой единое землепользование, и не установлен запрет на установление в отношении части земельного участка, являющейся частью многоконтурного земельного участка, самостоятельной территориальной зоны. Установление территориальной зоны Р-2 в границах функциональной зоны СТН-И соответствует основным целевым установкам, поименным для указанной функциональной зоны в Генеральном плане, и целевым показателям в отношении структурной организации и параметров функциональных зон, определенным в таблице 2 Генерального плана. Судом не принято во внимание наличие в отношении территории, на которой расположен один из спорных земельных участков, документации по планировке территории (постановление администрации города Перми от 18 июля 2013 г. N 599), согласно которой территория, где находится часть земельного участка, расположенного в территориальной зоне Р-2, в жилую застройку не включена.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, административными истцами и участвовавшим в деле прокурором представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Ходяшеву В.А. и Ходяшевой Т.В. на основании договора купли-продажи от 26 февраля 2008 г. принадлежит на праве общей долевой собственности (доли в праве соответственно 3/4 и 3/12) земельный участок с кадастровым номером ..., площадью 1899 кв.м, категория земель "земли населенных пунктов", разрешенное использование "под доли индивидуального жилого дома", расположенный по адресу: г. ... и состоящий из двух контуров с учетными номерами ... и ...

На карте 1 "Функциональные зоны" Генерального плана земельный участок с кадастровым номером ..., сформированный и поставленный на кадастровый учет в 1999 году, отнесен к функциональной зоне СТН-И - зона малоэтажной застройки.

Согласно Карте градостроительного зонирования города Перми (статья 49 Правил землепользования и застройки) в редакции, действовавшей до внесения в нее изменений оспариваемым нормативным правовым актом, земельный участок с кадастровым номером ... размещался в территориальной зоне Ж-4 - зона индивидуальной жилой застройки городского типа.

Внесенными Решением N 280 изменениями были изменены границы территориальных зон, при этом вышеуказанный земельный участок отнесен к двум территориальным зонам: контур с учетным номером ... - к зоне Ж-4 (зона индивидуальной жилой застройки городского типа), контур с учетным номером ... - к зоне Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий).

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их, суд первой инстанции исходил из того, что Решение N 280, утвердившее соответствующие изменения карты градостроительного зонирования в части нахождения земельного участка в двух территориальных зонах, не соответствует требованиям статьи 30 ГрК РФ и статьи 85 ЗК РФ.

Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции у Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

В силу статьи 8 ГрК РФ и статьи 11 ЗК РФ вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, правила землепользования и застройки - документом градостроительного зонирования (пункт 2 части 1 статьи 18, пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

В соответствии с таблицей 15 части 1 "Положение о территориальном планировании" Генерального плана формирование и развитие СТН-И (зоны малоэтажной застройки) должно соответствовать следующим целевым установкам - созданию правовых, административных и экономических условий для: 1) преимущественно жилого использования территорий; 2) возможности сочетания блокированных жилых домов и индивидуальных жилых домов городского типа и сельского типа не выше трех этажей, а также многоквартирных жилых домов не выше трех этажей в отношении незастроенных территорий; 3) развития вдоль улиц общественно-деловых и культурно-бытовых центров, ориентированных на удовлетворение повседневных потребностей населения.

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (часть 11 статьи 35 ГрК РФ).

Таким образом, установление территориальной зоны Р-2 (зона рекреационно-ландшафтных территорий) не соответствует параметрам планируемого развития территорий, предусмотренным для функциональной зоны СТН-И (зоны малоэтажной застройки).

В соответствии со статьей 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилой; общественно-деловой; производственной; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационной; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

В ходе рассмотрения дела по существу ни административным ответчиком, ни заинтересованным лицом не оспаривалось, что принадлежащий административным истцам на праве собственности земельный участок, относящийся к категории земель "земли населенных пунктов", с разрешенным использование "под доли индивидуального жилого дома" в соответствии с Картой градостроительного зонирования города Перми располагается в двух территориальных зонах, что создает неопределенность правового режима этого земельного участка.

В связи с этим судом первой инстанции обоснованно удовлетворены исковые требования об оспаривании нормативного правового акта в соответствующей части.

Доводы апелляционных жалоб о том, что градостроительные регламенты зоны Р-2 носят исключительно социальный и досуговый характер, в связи с чем не нарушают Генеральный план, и что суд неверно определил несоответствие зоны Р-2 функциональному зонированию СТН-И, подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании положений Генерального плана и Правил землепользования и застройки.

Тот факт, что контуры земельного участка разделены землями общего пользования, а один из контуров используется под огород, не допускает, вопреки доводам жалоб возможности установления в отношении контуров разных градостроительных режимов. Согласно пунктам 5, 9 статьи 85 ЗК РФ и частям 3, 11 статьи 35 ГрК РФ жилые и рекреационные зоны имеют различное назначение, обусловливающее несовместимость правового режима земельных участков, отнесенных к каждой из названных зон.

Под многоконтурным земельным участком понимается объект недвижимости (земельный участок), граница которого представляет собой несколько замкнутых контуров.

В силу статьи 6 ЗК РФ, статей 130, 131 Гражданского кодекса Российской Федерации, положений Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", что отдельный контур многоконтурного земельного участка не отнесен законом к объектам земельных отношений (объектам недвижимости).

Иные доводы, изложенные в апелляционных жалобах Пермской городской Думы и Главы города Перми, Судебная коллегия находит несостоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

С учетом изложенного Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Пермского краевого суда от 3 августа 2017 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Пермской городской Думы и Главы города Перми - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.