Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2017 г. N 11-АПГ17-24 Суд отменил решение суда первой инстанции и принял новое решение об удовлетворении иска о признании недействующими Генерального плана поселения и Правил землепользования и застройки поселения, утв. решениями Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан соответственно от 12 декабря 2012 г. N 59 и от 28 августа 2013 г. N 76, в той мере, в какой они устанавливают размеры и границы санитарно-защитной зоны для объектов на земельном участке в отсутствие решения и санитарно-эпидемиологического заключения главгоссанврача субъекта РФ

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 декабря 2017 г. N 11-АПГ17-24

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Зотовой Елены Владимировны о признании не действующими в части Генерального плана Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденного решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 12 декабря 2012 г. N 59, и Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденных решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 28 августа 2013 г. N 76,

по апелляционному представлению прокурора Республики Татарстан и апелляционной жалобе Зотовой Елены Владимировны на решение Верховного Суда Республики Татарстан от 18 августа 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения Зотовой Е.В. и ее представителя Асатуллина И.Р., поддержавших доводы апелляционной жалобы; возражения Главы Орловского сельского поселения Фетилиной В.И. и представителей Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Кузнецова М.С., Хисматова Д.Н., Потаповой Н.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., поддержавшего апелляционное представление и полагавшего, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Зотова Е.В. обратилась в Верховный Суд Республики Татарстан с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан (далее также - Орловское сельское поселение), утвержденного решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 12 декабря 2012 г. N 59 (далее также - Генеральный план), и Правил землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденных решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 28 августа 2013 г. N 76 (далее также - Правила землепользования и застройки, ПЗЗ), в части установления санитарно-защитной зоны в отношении объектов, расположенных на земельном участке с кадастровым номером ... В обоснование заявленных требований Зотова Е.В. указала, что она является собственником земельного участка с кадастровым номером ..., общей площадью 14 600 кв.м, категория земель "сельскохозяйственное назначение", вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства", расположенного по адресу: ... Оспариваемыми документами территориального планирования и градостроительного зонирования Орловского сельского поселения на картах и в текстовой части закреплены сведения об установлении санитарно-защитной зоны в отношении объекта очистных сооружений на земельном участке с кадастровым номером ..., затрагивающей в том числе ее земельный участок. По мнению административного истца, Генеральный план и ПЗЗ противоречат градостроительному законодательству. Отнесение документами территориального планирования и градостроительного зонирования земельного участка с кадастровым номером ... к зоне коммунальной инфраструктуры является неправомерным, поскольку каких-либо сооружений, в том числе элементов канализационных очистных сооружений Орловского сельского поселения на указанном земельном участке не имеется. Тем самым, установление на земельном участке с кадастровым номером ... и за его пределами на расстоянии 200 метров санитарно-защитной зоны, предполагающей ограничения по целевому использованию земель, является необоснованным.

Решением Верховного Суда Республики Татарстан от 18 августа 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Прокурор Республики Татарстан в апелляционном представлении и Зотова Е.В. в апелляционной жалобе просят решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить.

Прокурор указывает на несоответствие выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела и неправильное применение норм материального права. Из представленных сторонами по делу доказательств, в том числе пояснений главы Орловского сельского поселения, данных в ходе судебного разбирательства, следует, что указанный в оспариваемых нормативных правовых актах объект - отстойник на земельном участке с кадастровым номером ... отсутствует, расположен на другом земельном участке - с кадастровым номером ... Решением Лаишевского районного суда Республики Татарстан от 27 марта 2017 г. удовлетворен иск Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан к Исполнительному комитету Орловского сельского поселения, на который возложена обязанность довести качество сбрасываемых сточных вод с очистных сооружений, расположенных на земельном участке с кадастровым номером ..., до требуемых нормативов предельно допустимых сбросов путем строительства (реконструкции) очистных сооружений. Прокурор не соглашается с выводом суда о том, что в рассматриваемом деле не подлежат применению СанПиН 2.2.1/2.2.1.1200-03, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74. Полагает, что установление санитарно-защитной зоны в Генеральном плане и ПЗЗ возможно только после выдачи Управлением Роспотребнадзора по Республике Татарстан заключения, в котором будет определен объект коммунального хозяйства, а также его соответствие санитарным нормам и правилам.

Зотова Е.В. в апелляционной жалобе приводит доводы, аналогичные изложенным в апелляционном представлении. Полагает, что Санитарные нормы проектирования промышленных предприятий. СН 245-71, утвержденные Постановлением Госстроя СССР от 5 ноября 1971 г. N 179, на которые суд сослался в решении, не подлежат применению в рамках рассматриваемого спора, поскольку они распространяются на объекты, созданные в период их действия.

Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении, Исполнительный комитет Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан и Совет Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан представили возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционного представления и возражений на него, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые нормативные правовые акты приняты уполномоченным на дату их издания органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ, в установленной форме и официально опубликованы в установленном порядке.

Заявленные в заседании суда апелляционной инстанции доводы представителя административного истца о нарушении порядка опубликования подлежат отклонению.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования), необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В данном случае судом установлено, что Правила землепользования и застройки опубликованы на официальном портале муниципальных образований Республики Татарстан http://laishevo.tatarstan.ru, там же размещена ссылка на портал Федеральной информационной системы территориального планирования (http://fgis.economy.gov.ru/fgis) и алгоритм доступа к Генеральному плану.

Указанный способ публикации позволяет обеспечить населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивают оспариваемые нормативные правовые акты, возможность ознакомиться с их содержанием, и исключает возможность для выводов о нарушении порядка опубликования.

Зотова Е.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером ... (категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства), расположенного по адресу: ...

Прилегающий к указанному земельный участок с кадастровым номером ... находится в собственности Орловского сельского поселения, передан в постоянное (бессрочное) пользование Исполнительному комитету Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района.

Вопреки доводам апелляционной жалобы и апелляционного представления, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что на земельном участке с кадастровым номером ... располагается часть канализационных очистных сооружений Орловского сельского поселения производительностью 700 м3/сутки - иловая площадка (отстойник). Судебная коллегия соглашается с указанным выводом, поскольку он подтверждается материалами дела, в частности свидетельством о государственной регистрации права, в котором указан вид разрешенного использования "под размещение отстойника".

На карте функциональных зон Генерального плана земельный участок с кадастровым номером ... отнесен к зоне инженерной инфраструктуры, на карте градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки - к зоне коммунальных объектов (КО).

На карте границ зон с особыми условиями использования территории поселения Генерального плана и карте границ зон с особыми условиями использования территорий Правил землепользования и застройки отображена санитарно-защитная зона вокруг указанного земельного участка, которая, согласно содержанию оспариваемых нормативных актов, принята размером 200 м.

Статьей 37 ПЗЗ предусмотрено действие на территории Орловского сельского поселения ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства по экологическим и санитарно-гигиеническим условиям, в том числе санитарно-защитные зоны канализационных сооружений, размеры которых принимаются в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".

Ограничения деятельности в санитарно-защитных зонах канализационных сооружений соответствуют ограничениям, установленным для санитарно-защитных зон промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов (пункт 5 статьи 37 ПЗЗ).

Суд первой инстанции, установив, что земельный участок с кадастровым номером ... расположен в границах отображенной в Генеральном плане, Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны канализационных очистных сооружений, пришел к выводу, что Генеральный план, Правила землепользования и застройки не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы.

Судебная коллегия полагает, что при принятии решения суд первой инстанции не учел следующее.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах в составе материалов по обоснованию генерального плана (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ). Кроме того, характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения.

Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Закон N 52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.

Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, в пункте 3 предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.

В сфере градостроительства применяется в том числе постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее также - СанПиН).

В соответствии со сводом правил "СНиП 2.04.03-85 "Канализация. Наружные сети и сооружения", утвержденным приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 635/11, иловые площадки являются объектами водоотведения (канализации).

Разделом 7 СанПиН иловые площадки очистных сооружений производительностью от 200 до 5000 м3/сутки отнесены к IV классу опасности и для них определен размер санитарно-защитной зоны 200 м (пункт 7.1.13).

Проект санитарно-защитной зоны иловой площадки (отстойника), являющейся частью канализационных очистных сооружений Орловского сельского поселения, необходим в соответствии с пунктами 2.6 и 2.10 СанПиН, согласно которым санитарно-защитная зона является обязательным элементом любого объекта, который является источником воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон устанавливаются и изменяются на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя на основании: действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов; результатов экспертизы проекта санитарно-защитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный (пункт 4.3 СанПиН).

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и не оспаривается лицами, участвующими в деле, соответствующее решение об установлении санитарно-защитной зоны в отношении спорного объекта не принималось.

Проект санитарно-защитной зоны в материалы дела не представлен.

При этом Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Закон N 52-ФЗ не относят к полномочиям органов местного самоуправления вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон.

С учетом изложенных обстоятельств отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

При этом выводы суда о том, что СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" не применяются к объектам, введенным в действие до издания этих санитарных правил, являются ошибочными.

В силу пунктов 1.2, 1.5 СанПиН их требования распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека. Санитарные правила предназначены для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством и эксплуатацией объектов, а также для органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном истолковании норм материального права, что в силу пункта 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя момент, с которого ПЗЗ и Генеральный план должны быть признаны недействующими в оспариваемой части, Судебная коллегия полагает, что поскольку до принятия решения суда они применялись и на их основании реализовывались права граждан и организаций, в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48, они подлежат признанию недействующими со дня вступления в силу настоящего определения.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Татарстан от 18 августа 2017 г. отменить, принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление Зотовой Елены Владимировны удовлетворить.

Признать не действующими с момента вступления в силу настоящего определения Генеральный план Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденный решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 12 декабря 2012 г. N 59, и Правила землепользования и застройки Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан, утвержденные решением Совета Орловского сельского поселения Лаишевского муниципального района Республики Татарстан от 28 августа 2013 г. N 76, в той мере, в какой они устанавливают размеры и границы санитарно-защитной зоны для объектов на земельном участке с кадастровым номером ... в отсутствие решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.