Решение Верховного Суда РФ от 21 декабря 2017 г. N АКПИ17-871 Об отказе в признании недействующим пункта 4.3 СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 июня 2011 г. N 84

Решение Верховного Суда РФ от 21 декабря 2017 г. N АКПИ17-871

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29 марта 2018 г. N АПЛ18-47 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Стратиенко В.А.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Маро Елены Васильевны о признании недействующим пункта 4.3 СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 г. N 84, установил:

постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 г. N 84 утверждены СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения" (далее - СанПиН). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 31 августа 2011 г., N 21720, и опубликован 7 сентября 2011 г. в "Российской газете".

В силу пункта 4.3 СанПиН производить захоронения на закрытых кладбищах запрещается, за исключением захоронения урн с прахом после кремации в родственные могилы, а также в колумбарные ниши.

Маро Е.В. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приведенного нормативного предписания, ссылаясь на то, что оно противоречит статьям 3 и 7 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ), Закону Московской области от 17 июля 2007 г. N 115/2007-ОЗ "О погребении и похоронном деле в Московской области" и постановлению Правительства Москвы от 17 октября 2006 г. N 802-ПП "Об утверждении Порядка подготовки и выдачи разрешений на захоронения на закрытых для свободного захоронения кладбищах города Москвы (кроме семейных (родовых) и родственных захоронений) в режиме "одного окна", нарушает ее права, гарантированные Конституцией Российской Федерации, и законные интересы, поскольку запрещает производить любое захоронение на закрытом кладбище, кроме урн с прахом после кремации; полноценное захоронение (без кремации) на закрытом кладбище на территории родственных, семейных (родовых), почетных захоронений даже при наличии свободного места; в установленные законом сроки (при прошествии 15 лет после первого захоронения) подхоронение на закрытом кладбище на территории родственных, семейных (родовых) захоронений при отсутствии свободного места; почетное захоронение (без кремации) на закрытом кладбище особых категорий граждан, имеющих заслуги перед Отечеством, даже при наличии свободного места.

В обоснование своего требования административный истец указала, что администрацией г. Находки ей было отказано со ссылкой на оспариваемую норму в захоронении ее мамы согласно ее волеизъявлению в семейно-родовом захоронении в заранее подготовленном месте под ее могилу в связи с тем, что кладбище является закрытым.

В судебном заседании административный истец поддержала заявленное требование, просила его удовлетворить.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) в письменных возражениях на административный иск указала, что оспариваемый нормативный правовой акт утвержден Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемая норма не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и свобод административного истца.

Представитель Роспотребнадзора Минеева О.Н. в судебном заседании поддержала изложенную в возражениях правовую позицию и просила отказать в удовлетворении требования.

Минюст России в письменном отзыве на административное исковое заявление указало, что оспариваемый нормативный правовой акт утвержден Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, прошел правовую и антикоррупционную экспертизу. Пункт 4.3 СанПиН нуждается в переработке, так как законодательством Российской Федерации не предусмотрено определение понятия "закрытое кладбище".

В судебном заседании представитель Минюста России Максутов Р.А. просил удовлетворить административное исковое заявление.

Выслушав стороны, проверив соответствие нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Статья 42 Конституции Российской Федерации и статья 8 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ) закрепляют право граждан на благоприятную окружающую среду и благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека.

Под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ понимается состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности, которое обеспечивается посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности (статьи 1 и 2).

В силу Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, основной задачей государственного санитарно-эпидемиологического нормирования является установление санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания (пункт 1). Нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), содержащие: гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья (пункт 2). Государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта (пункт 3).

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 38, пункта 1 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ санитарные правила разрабатываются и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека в порядке, установленном положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании.

Санитарно-эпидемиологический надзор и экологический контроль за состоянием мест погребения осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (пункт 2 статьи 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ).

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 322, является Роспотребнадзор, руководитель которого является Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации.

Реализуя предоставленные полномочия, руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - Главный государственный санитарный врач Российской Федерации утвердил СанПиН, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования к условиям размещения, проектирования, строительства, реконструкции, реставрации (в том числе воссозданию) и эксплуатации кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения независимо от их вида, организационно-правовых форм и форм собственности.

Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт утвержден Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, порядок его принятия, государственной регистрации и опубликования соблюден.

Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из данного федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Данный федеральный закон регулирует отношения, связанные с погребением умерших, и устанавливает в том числе санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения (пункт 1 статьи 2, пункт 3 статьи 1).

На территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с данным федеральным законом (пункт 1 статьи 7). Исполнение волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения, рядом с ранее умершими гарантируется при наличии на указанном месте погребения свободного участка земли или могилы ранее умершего близкого родственника либо ранее умершего супруга (пункт 2 статьи 7).

Вместе с тем названный федеральный закон определяет, что места погребения - участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших, отводятся в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями (пункт 1 статьи 4).

Статьей 16 данного закона установлено, что выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения (пункт 1). Создание новых мест погребения, реконструкция действующих мест погребения возможны при наличии положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы (пункт 3). Деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления (пункт 1 статьи 17).

Приведенный закон закрепляет, что создаваемые, а также существующие места погребения не подлежат сносу и могут быть только перенесены в случае угрозы постоянных затоплений, оползней, после землетрясений и других стихийных бедствий по решению органов местного самоуправления (пункт 2 статьи 4). Использование территории места погребения разрешается по истечении двадцати лет с момента его переноса. Территория места погребения в этих случаях может быть использована только под зеленые насаждения. Строительство зданий и сооружений на этой территории запрещается (пункт 6 статьи 16).

Пункт 4.3 СанПиН расположен в разделе IV, регулирующем гигиенические требования при переносе кладбищ и рекультивации территорий. Установленный данным пунктом запрет на проведение захоронений на закрытых кладбищах, за исключением захоронения урн с прахом после кремации в родственные могилы, а также в колумбарные ниши, не противоречит приведенными выше нормам Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ, поскольку предусматривает такой запрет только в случае переноса кладбища и рекультивации территорий.

В связи с этим не может быть признан состоятельным довод административного истца о том, что оспариваемая норма устанавливает также запрет на проведение захоронений в родственные могилы (без кремации) на кладбищах, которые не переносятся, не подлежат рекультивации и на которых новые захоронения не производятся.

Пунктом 3.2 СанПиН, расположенном в разделе III, регулирующем гигиенические требования при организации захоронений и правила эксплуатации кладбищ, установлено, что захоронение некремированных останков должно производиться в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Погребение может осуществляться в могилах, склепах в соответствии с вероисповеданием и национальными традициями.

Нельзя согласиться с доводами административного истца и Минюста России о том, что оспариваемое положение содержит не предусмотренное федеральным законом понятие "закрытое кладбище", что порождает правовую неопределенность в ее применении на практике, следствием которой являются случаи злоупотреблений, причиняющих ущерб гражданам. Неправильная правоприменительная практика, на которую ссылается в своем заявлении административный истец, не может служить основанием для признания оспариваемой нормы недействующей.

Не может быть признана состоятельной ссылка административного истца на Закон Московской области от 17 июля 2007 г. N 115/2007-ОЗ "О погребении и похоронном деле в Московской области" и постановление Правительства Москвы от 17 октября 2006 г. N 802-ПП "Об утверждении Порядка подготовки и выдачи разрешений на захоронение на закрытых для свободного захоронения кладбищах города Москвы (кроме семейных (родовых) и родственных захоронений) в режиме "одного окна", поскольку проверка законности оспариваемого нормативного правового акта или его части может быть осуществлена только на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, к числу которых названные акты не относятся.

Поскольку оспариваемая норма СанПиН не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации установил:

в удовлетворении административного искового заявления Маро Елены Васильевны о признании недействующим пункта 4.3 СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 июня 2011 г. N 84, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

А.М. Назарова