Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 346805-7 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием налогового администрирования", внесенный Правительством Российской Федерации (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 346805-7 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием налогового администрирования", внесенный Правительством Российской Федерации
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Рассмотрев указанный законопроект, Комитет по бюджету и налогам отмечает следующее.

Законопроект направлен на совершенствование порядка исполнения обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, а также иных вопросов налогового администрирования. В частности, законопроектом предлагаются следующие изменения в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс):

1) установление порядка направления по почте документов, используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, физическому лицу, не являющемуся индивидуальным предпринимателем, в случае отсутствия у такого лица места жительства (места пребывания) на территории Российской Федерации и отсутствии в ЕГРН сведений об адресе для направления корреспонденции - по адресу любого принадлежащего этому физическому лицу объекта недвижимого имущества (вплоть до прекращения его права на этот объект недвижимого имущества);

2) дополнение способов исполнения обязанности по уплате налогов и иных платежей, предусмотренных Налоговым кодексом, таким как внесение наличных денежных средств в многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг (далее - МФЦ) для их перечисления в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального казначейства;

3) установление предельного трехлетнего срока с даты перечисления денежных средств в бюджетную систему Российской Федерации, в течение которого налогоплательщик в случае обнаружения им ошибки в оформлении поручения на перечисление налога, не повлекшей неперечисление денежных средств, вправе подать в налоговый орган заявление о допущенной ошибке. Одновременно исключается норма о проведении по предложению налогового органа или налогоплательщика совместной сверки уплаченных налогоплательщиком налогов;

4) предоставление налоговым органам полномочий по самостоятельному уточнению платежа в случае обнаружении ошибки в оформлении поручения на перечисление налога и возникновении в связи с этим у налогоплательщика недоимки по налогам, сборам, страховым взносам (в течение трехлетнего срока с даты перечисления денежных средств в бюджетную систему Российской Федерации);

5) предоставление возможности уточнения платежа в случае ошибочного указания в платежных документах счета Федерального казначейства;

6) введение института "специальных авансовых взносов", предусматривающего добровольное перечисление физическими лицами денежных средств в бюджетную систему Российской Федерации в счет уплаты предстоящих платежей по транспортному и земельному налогам, налогу на имущество физических лиц;

7) предоставление налоговым органам полномочий по приостановлению операций по счетам плательщиков страховых взносов в банках в случае непредставления ими в установленный срок в налоговый орган расчета по страховым взносам;

8) предоставление возможности постановки на учет в налоговом органе физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем и не имеющим на территории Российской Федерации места жительства (места пребывания), а также принадлежащих ему недвижимого имущества и (или) транспортных средств, на основании заявления, поданного в любой налоговый орган по его выбору;

9) установление ответственности местных администраций, организаций федеральной почтовой связи, МФЦ за нарушение срока перечисления платежей, предусмотренных Налоговым кодексом, в бюджетную систему Российской Федерации;

10) взимание платы за обслуживание по операциям по перечислению налога посредством осуществления трансграничного перевода денежных средств с использованием международных платежных карт, при осуществлении которого налогоплательщика обслуживает иностранный банк.

Комитетом концепция законопроекта, направленная на совершенствование налогового администрирования, и в частности, порядка исполнения обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов поддерживается. В то же время, обращается внимание на следующие вопросы.

1. В отношении предлагаемой законопроектом поправки в статью 31 Налогового кодекса, предусматривающей направление налоговым органом по почте документов физическому лицу, не являющемуся индивидуальным предпринимателем и не имеющему место жительства (место пребывания) на территории Российской Федерации, по адресу любого принадлежащего этому физическому лицу объекта недвижимого имущества (вплоть до прекращения его права на этот объект недвижимого имущества) отмечается, что в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 28.12.2013 N 443-ФЗ "О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под объектом адресации могут пониматься, в частности, земельные участки. Соответственно, в случае принятия предлагаемой законопроектом нормы надлежащим уведомлением вышеупомянутого физического лица будет считаться, в том числе, направление налоговым органом по почте документов по адресу, исключающему возможность получения таким физическим лицом документов (например, по адресу земельного участка с отсутствующим на нем жилым строением). При этом, несмотря на указанное обстоятельство, в соответствии с пунктом 4 статьи 31 Налогового кодекса в данном случае документы будут считаться полученными физическим лицом на шестой день со дня отправки заказного письма.

В связи с изложенным, предлагаемый законопроектом способ направления документов по почте указанной категории физических лиц нуждается в дополнительном обсуждении.

2. Законопроектом вносятся поправки в пункт 7 статьи 45 Налогового кодекса, предоставляющие налогоплательщику право в случае обнаружения им ошибки в оформлении поручения на перечисление налога, не повлекшей неперечисление соответствующих денежных средств в бюджетную систему Российской Федерации, подать в налоговый орган заявление о допущенной ошибке. При этом устанавливается трехлетний срок с даты перечисления таких денежных средств на подачу заявления об уточнении платежа, а также предоставляется возможность уточнения счета Федерального казначейства. В связи с принятием указанной нормы с целью урегулирования порядка уточнения счета органа Федерального казначейства по поступлениям, администрируемым налоговыми органами, предполагается внесение необходимых изменений в порядок учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (срок подготовки соответствующего приказа - шесть месяцев со дня вступления в силу федерального закона).

В то же время, согласно подпункту 4 пункта 4 статьи 45 Налогового кодекса (внесение поправок в который законопроектом не предусматривается) в случае неправильного указания в поручении на перечисление суммы налога номера счета Федерального казначейства, повлекшего неперечисление этой суммы в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального казначейства, обязанность по уплате налога признается неисполненной. В связи с этим, представляется целесообразным соотнести предлагаемую законопроектом поправку в пункт 7 статьи 45 Налогового кодекса с нормой подпункта 4 пункта 4 этой же статьи.

В отношении наделения налогового органа полномочием по самостоятельному принятию решения об уточнении платежа в случае обнаружении им ошибки в оформленном налогоплательщиком поручении на перечисление налога и выявлении у этого налогоплательщика недоимки, возникшей в связи с указанной ошибкой, отмечается, что с целью обеспечения защиты интересов налогоплательщиков представляется целесообразным рассмотреть вопрос об информировании налогоплательщиков о выявлении указанных обстоятельств до принятия налоговым органом решения об уточнении платежа.

Кроме того, нуждается в дополнительной конкретизации норма, в соответствии с которой решение об уточнении платежа принимается налоговым органом только в случае, если это уточнение не повлечет за собой возникновение у налогоплательщика недоимки.

3. Поддерживая предложение о предоставлении возможности уплаты физическими лицами налогов через МФЦ, обращается внимание на целесообразность приведения к единой терминологии поправок в подпункт 3 пункта 3 статьи 45 Налогового кодекса и статью 58 Налогового кодекса в части указания способов уплаты налогов физическими лицами через МФЦ, принимая во внимание, что поправкой в подпункт 3 пункта 3 статьи 45 Налогового кодекса предусматривается возможность исполнения ими обязанности по уплате налога посредством внесения в МФЦ наличных денежных средств, а в поправках в статью 58 Налогового кодекса используется термин "денежные средства", что означает денежные средства в наличной и безналичной формах.

Следует также учитывать, что согласно положениям статьи 5 Федерального закона от 27.07.2010 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" получение государственных и муниципальных услуг в МФЦ осуществляется в соответствии с соглашениями, заключенными между МФЦ и органами, представляющими государственные услуги, и соглашениями, заключенными между МФЦ и органами, предоставляющими муниципальные услуги, с момента вступления в силу соответствующего соглашения о взаимодействии. Таким образом, для реализации возможности уплаты налога физическими лицами через МФЦ помимо внесения соответствующих изменений в Налоговый кодекс должно быть соблюдено условие о наличии соответствующего соглашения между МФЦ и территориальным органом ФНС России. В свою очередь, заключение соответствующего соглашения представляется возможным после внесения изменений, предусматривающих возможность оказания соответствующей услуги, в перечень государственных услуг, предоставление которых организуется по принципу "одного окна" в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 27.09.2011 N 797. Между тем указанный нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации не поименован в перечне нормативных правовых актов, подлежащих изменению в связи с принятием рассматриваемого законопроекта. Одновременно обращается внимание на целесообразность внесения в указанное постановление Правительства Российской Федерации изменений, связанных с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов.

4. Проектируемой статьей 45.1 Налогового кодекса вводится институт специальных авансовых взносов, предусматривающий возможность перечисления специальных авансовых взносов на соответствующие счета Федерального казначейства по месту жительства физического лица (в случае отсутствия у этого лица места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации - по месту нахождения любого принадлежащего физическому лицу объекта недвижимого имущества). Осуществление зачета суммы специального авансового взноса в счет исполнения обязанности физического лица по уплате налогов предусматривается налоговым органом по месту жительства физического лица (по месту нахождения любого принадлежащего физическому лицу объекта недвижимого имущества - в случае отсутствия у этого лица места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации) самостоятельно в установленные сроки уплаты налогов (транспортного, земельного налога и налога на имущество физических лиц) при наличии достаточного остатка денежных средств. Полномочиями по утверждению порядка осуществления такого зачета наделяется ФНС России.

Между тем, необходимо учитывать, что объекты налогообложения физических лиц могут находиться на учете в разных налоговых органах (причем не только на территории различных муниципальных образований, но и различных субъектов Российской Федерации), а сами налоги подлежат зачислению в разные бюджеты (транспортный налог - в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации, земельный налог и налог на имущество физических лиц - в бюджет соответствующего муниципального образования). Однако, в какой бюджет подлежат зачислению суммы поступивших специальных авансовых взносов, в законопроекте и в материалах к нему не указывается. Кроме того, необходимо принимать во внимание, что налогоплательщики-физические лица не всегда могут заблаговременно располагать информацией о сумме налогов, которые будут указаны в налоговых уведомлениях, направляемых налоговыми органами. Это связано с тем, что налоговыми органами могут не направляться физическим лицам налоговые уведомления за несколько налоговых периодов или, наоборот, могут одновременно направляться налоговые уведомления за три предшествующих налоговых периода, при этом налоговыми органами могут осуществляться перерасчеты сумм налогов за три предшествующих налоговых периода, а в некоторых случаях налоговые уведомления могут содержать ошибки.

В связи с этим, отсутствие в Налоговом кодексе механизма применения специальных авансовых взносов, учитывающего указанные, не может гарантировать защиту интересов налогоплательщиков, региональных и местных бюджетов, в которые подлежат зачислению соответствующие налоги, а также может создать проблемы в правоприменительной практике.

Кроме того, предлагаемые законопроектом нормы создают правовую неопределенность по вопросам:

определения налогового органа, в который подлежит направлению заявление о зачете суммы специального авансового взноса и (или) заявление о возврате денежных средств, перечисленных в качестве специального авансового взноса;

определения срока и порядка возврата денежных средств, перечисленных в качестве специального авансового взноса;

определения налогового органа, который будет осуществлять зачет суммы специального авансового взноса в случае отсутствия у физического лица места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации;

осуществления (не осуществления) зачета в случае недостаточности денежных средств для исполнения обязанности по уплате всех исчисленных сумм налогов. Поскольку редакция проектируемой нормы пункта 5 статьи 45.1 Налогового кодекса не позволяет однозначно определить действия налогового органа в указанном случае, отмечается, что отказ в осуществлении зачета по имущественным налогам, подлежащим уплате физическим лицом, в случае недостаточности внесенных в качестве суммы специального авансового взноса денежных средств для исполнения обязанности по уплате всех указанных налогов (т.е. отказ в осуществлении зачета в пределах внесенной суммы специального авансового взноса) представляется ущемлением прав этого физического лица, а также не будет соответствовать интересам бюджетов, в которые эти налоги подлежат зачислению.

Обращается также внимание на то, что предлагаемые законопроектом изменения в части введения института специальных авансовых взносов не соотнесены с другими нормами Налогового кодекса (например, с подпунктом 4 пункта 3 статьи 45, пунктом 8 статьи 58 Налогового кодекса), а также с поправками, предлагаемыми законопроектом (например, с проектируемой статьей 129.12 Налогового кодекса, поправками в статью 133 Налогового кодекса).

В связи с изложенным, при подготовке законопроекта ко второму чтению предлагается рассмотреть вопрос о целесообразности сохранения нормы о введении института специальных авансовых взносов тексте законопроекта.

5. Проектируемым пунктом 4.1 статью 58 Налогового кодекса на местную администрацию, организацию федеральной почтовой связи, МФЦ возлагается обязанность принимать от физических лиц денежные средства в счет уплаты налогов, правильно и своевременно их перечислять с учетом положений, предусмотренных пунктом 4.2 этой же статьи Налогового кодекса, в бюджетную систему Российской Федерации.

При этом пунктом 4.2 этой статьи Налогового кодекса предусматриваются действия местной администрации, организации федеральной почтовой связи, МФЦ, которые они должны осуществить с денежными средствами, принятыми в наличной форме в счет уплаты налогов:

местная администрация обязана в пятидневный срок внести эти денежные средства в банк или организацию федеральной почтовой связи для их последующего перечисления в бюджетную систему Российской Федерации;

организация федеральной почтовой связи и МФЦ в аналогичный срок должна внести наличные денежные средства, принятые от физического лица в банк для их последующего перечисления в бюджетную систему Российской Федерации;

организация федеральной почтовой связи в этот же срок должна внести наличные денежные средства, принятые от местной администрации, в банк для их последующего перечисления в бюджетную систему Российской Федерации.

Таким образом, принимая во внимание осуществляемые местной администрацией, организациями федеральной почтовой связи и МФЦ действия с полученными ими денежными средствами, которые не предусматривают возможность осуществления ими операций по перечислению полученных денежных средств в бюджетную систему Российской Федерации, представляется целесообразным уточнить устанавливаемые статьей 58 Налогового кодекса для них обязанности и, соответственно, виды правонарушений, за которые предусматривается ответственность проектируемой статьей 129.12 Налогового кодекса.

Проектируемым пунктом 4.3 указанной статьи Налогового кодекса устанавливается, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение предусмотренных этой статьей Налогового кодекса обязанностей местная администрация, организация федеральной почтовой связи, МФЦ несут ответственность в соответствии с Налоговым кодексом и иными актами законодательства Российской Федерации.

Таким образом, принимая во внимание, что законопроектом предлагается дополнить Налоговый кодекс новой статьей 129.12, предусматривающей ответственность указанных лиц за нарушение срока перечисления налога (сбора, страховых взносов, авансового платежа, пеней, штрафа), предполагается возможность привлечения одних и тех же органов и организаций к разным видам ответственности за одно и то же деяние, что представляется необоснованным. В связи с этим, а также принимая во внимание, что в настоящее время акты законодательства Российской Федерации, позволяющие привлечь к ответственности такие органы и организации за неисполнение или ненадлежащее исполнение предусмотренных статьей 58 Налогового кодекса обязанностей, отсутствуют, положение, согласно которому они несут ответственность также и в соответствии с иными актами законодательства Российской Федерации, предлагается исключить.

Проектируемым пунктом 4.3 статьи 58 Налогового кодекса также устанавливается, что местной администрации, организации федеральной почтовой связи, МФЦ направляется требование о перечислении налога в бюджетную систему Российской Федерации не позднее трех месяцев со дня выявления неперечисленной ими суммы налога и составления налоговым органом документа о выявлении такой суммы налога. Однако, что за документ будет составляться налоговым органом в указанном случае, каков порядок и сроки его оформления законопроект не раскрывает.

Учитывая налоговые последствия, возникающие у местной администрации, организации федеральной почтовой связи и МФЦ в случае неисполнения ими обязанности по перечислению в бюджет денежных средств, полученных от физических лиц в счет уплаты налогов, не ясны и требуют дополнительного обсуждения основания, по которым требование о перечислении налога будет направляться этим лицам без их предварительного информирования о выявлении указанных обстоятельств.

При этом обращается внимание на то, что устанавливаемая обязанность указанных лиц представлять в налоговые органы по их запросам документы, подтверждающие прием от налогоплательщиков денежных средств в счет уплаты налогов и их перечисление в бюджетную систему, не предусматривает сроков и порядка представления этих документов, а ответственность за невыполнение указанной обязанности Налоговым кодексом не предусмотрена. Кроме того, статьей 31 Налогового кодекса налоговые органы не наделены правом контроля за исполнением местной администрацией, организацией федеральной почтовой связи и МФЦ обязанностей, установленных Налоговым кодексом. Указанные обстоятельства могут привести к возникновению проблем в правоприменительной практике в части подтверждения факта неисполнения местной администрацией, организацией федеральной почтовой связи и МФЦ обязанности по перечислению в бюджет денежных средств, полученных от физических лиц в счет уплаты налогов.

6. В отношении предлагаемого законопроектом распространения полномочий налоговых органов по приостановлению операций по счетам налогоплательщика в банках также и на случаи непредставления в налоговый орган расчета по страховым взносам плательщиками таких взносов, отмечается, что введение такой обеспечительной меры позволит улучшить налоговую дисциплину плательщиков страховых взносов.

В то же время, принимая во внимание, что с момента передачи администрирования страховых взносов соответствующим внебюджетным фондам в отношении плательщиков страховых взносов не применялась мера в виде приостановления операций по счетам в банках в случае непредставления ими в установленный срок расчетов по страховым взносам, с целью исключения вопросов, касающихся порядка применения указанной нормы, предлагается определить, к расчетам, представляемым за какой расчетный период она начнет применяться.

7. В отношении нормы, предоставляющей возможность подачи заявления о постановке на учет в любой налоговый орган по своему выбору физическим лицом, не являющимся индивидуальным предпринимателем и не имеющим на территории Российской Федерации места жительства (места пребывания), принадлежащих ему недвижимого имущества и (или) транспортных средств, отмечается, что предоставляя такую возможность указанному физическому лицу, не определяется, в каком налоговом органе такие лица будут подлежат постановке на учет.

8. Сроки вступления в силу норм федерального закона предлагается скорректировать с учетом сроков принятия нормативных правовых актов, а также обеспечения технических возможностей, необходимых для реализации предлагаемых законопроектом норм.

К законопроекту поступило 29 положительных отзыва законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с изложенным, Комитет по бюджету и налогам рекомендует Государственной Думе принять в первом чтении проект федерального закона N 346805-7 "О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в связи с совершенствованием налогового администрирования".

Председатель Комитета

А.М. Макаров