Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 января 2018 г. N 71-АПГ17-8 Решение суда первой инстанции об отказе в признании частично не действующим постановления Правительства Калининградской области от 31 октября 2013 г. N 800 "О программе подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 января 2018 г. N 71-АПГ17-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Зинченко И.Н.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "БАЛТИК ЭКСПО" на решение Калининградского областного суда от 21 сентября 2017 года об отказе открытому акционерному обществу "БАЛТИК ЭКСПО" в удовлетворении административных исковых требований об оспаривании отдельных положений постановления Правительства Калининградской области от 31 октября 2013 года N 800 "О программе подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу" (в редакции постановлений Правительства Калининградской области от 15 марта 2016 года N 121, от 20 апреля 2016 года N 217 и от 30 декабря 2016 года N 657).

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя открытого акционерного общества "БАЛТИК ЭКСПО" Мандрыченко П.П., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда законным и обоснованным, поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Калининградской области от 31 октября 2013 года N 800 "О программе подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу" утверждена Программа подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу с приложением N 2, определяющим мероприятия, объёмы и источники финансирования Программы.

15 марта 2016 года в указанный нормативный правовой акт внесены изменения постановлением Правительства Калининградской области N 121 "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Калининградской области от 31 октября 2013 года N 800", которым мероприятия, объёмы и источники финансирования Программы (приложение N 2) изложены в новой редакции согласно приложению N 3 к постановлению Правительства Калининградской области от 15 марта 2016 года N 121. В данное приложение включёна строка 32 "Строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющего ул. Зарайскую, наб. Ген. Трибуца, наб. Ген. Карбышева в г. Калининграде", с указанием объёма финансирования за счёт бюджета Калининградской области в размере 345 млн руб., прогнозный срок ввода объекта - декабрь 2017 года.

В соответствии с постановлением Правительства Калининградской области от 20 апреля 2016 года N 217 "О внесении изменений в постановление Правительства Калининградской области от 31 октября 2013 года N 800" строку 32 в таблице приложения N 2 к Программе постановлено считать строкой 27.

Постановлением Правительства Калининградской области от 30 декабря 2016 года N 657 "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Калининградской области от 31 октября 2013 года N 800" постановление Правительства Калининградской области от 31 октября 2013 года N 800 дополнено приложением N 3 согласно приложению N 4 "Перечень основных мероприятий по строительству и реконструкции транспортной инфраструктуры программы подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу", которым в строке 16 предусмотрено мероприятие "Строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющий ул. Зарайскую, наб. Ген. Трибуца, наб. Ген. Карбышева в г. Калининграде", срок реализации 20172018 годы, источник финансирования - областной дорожный фонд (Государственная программа Калининградской области "Развитие транспортной системы", утверждённая постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2014 года N 65), исполнитель, соисполнитель - Министерство развития инфраструктуры Калининградской области.

Открытое акционерное общество "БАЛТИК ЭКСПО" (далее - ОАО "БАЛТИК ЭКСПО"), будучи арендатором земельного участка площадью 29 459 кв. м по адресу: г. Калининград, ул. Октябрьская, д. За и собственником здания выставочного павильона и выставочного комплекса, расположенных на указанном земельном участке, обратилось в Калининградский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующим постановления Правительства Калининградской области от 31 октября 2013 года N 800 "О программе подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу" в редакции постановлений Правительства Калининградской области от 15 марта 2016 года N 121 и от 20 апреля 2016 года N 217 в части включения в Программу мероприятия "Строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющего ул. Зарайскую, наб. Ген. Трибуца, наб. Ген. Карбышева в г. Калининграде" с объёмом финансирования за счет бюджета Калининградской области в размере 345 млн. руб., а также в редакции постановления Правительства Калининградской области от 30 декабря 2016 года N 657 в части включения в Программу мероприятия "Строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющий ул. Зарайскую, наб. Ген. Трибуца, наб. Ген. Карбышева в г. Калининграде", с источником финансирования - областной дорожный фонд согласно Государственной программе Калининградской области "Развитие транспортной системы", утверждённой постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2014 года N 65, считая его противоречащим частям 1 и 2 статьи 27, части 5 статьи 30 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; статье 49 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 239 Гражданского кодекса Российской Федерации, Закону Калининградской области от 9 декабря 2014 года N 375 "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" и Закону Калининградской области от 16 июня 2015 года N 433 "О внесении изменений в закон Калининградской области "Об областном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов". Одновременно, ОАО "БАЛТИК ЭКСПО" просило устранить допущенные нарушения его прав и законных интересов путём возложения на Правительство Калининградской области обязанности в течение месячного срока после вступления в законную силу решения суда исключить вышеуказанные мероприятия из Программы подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу.

Административные исковые требования мотивированы тем, что в целях строительства на предоставленном на праве долгосрочной аренды земельном участке международного выставочного комплекса административным истцом получен утверждённый администрацией городского округа "Город Калининград" градостроительный план земельного участка N RU 393010005015 от 26 июня 2014 года, согласно которому одним из основных видов разрешённого использования земельного участка является размещение Экспоцентров, международных выставок, гостиниц и т.д. 7 ноября 2014 года между ОАО "БАЛТИК ЭКСПО" и чешским акционерным обществом "CZECHOSLOVAK ENERGY, OIL&GAS, a.s" заключён договор о совместной деятельности по реконструкции и строительству международного конгрессно-выставочного центра Евразийского сотрудничества в г. Калининграде со сроком действия до 30 декабря 2027 года. По мнению административного истца, оспариваемым актом в редакции постановления Правительства Калининградской области от 15 марта 2016 года N 121 предусмотрено фиктивное строительство надземного пешеходного перехода, не предусмотренное бюджетом Калининградской области и не связанное с проведением чемпионата мира по футболу 2018 года, являющееся обоснованием для изъятия у ОАО "БАЛТИК ЭКСПО" принадлежащего ему земельного участка для строительства улично-дорожной сети острова Октябрьский, осуществляемого в соответствии с постановлением Правительства Калининградской области от 25 марта 2015 года N 156 "Об изъятии земельного участка и расположенных на нём объектов недвижимого имущества для государственных нужд Калининградской области".

Решением Калининградского областного суда от 21 сентября 2017 года названные административные исковые требования ОАО "БАЛТИК ЭКСПО" оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административный истец просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных исковых требований, приводя для обоснования своей позиции доводы, изложенные в административном иске, дополнительно указав, что суд не установил в судебном порядке предполагается ли строительство за счет бюджета Калининградской области в целях чемпионата мира по футболу 2018 года на земельном участке ОАО "БАЛТИК ЭКСПО" надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющий ул. Зарайскую, наб. Адмирала Трибуца, наб. Генерала Карбышева в г. Калининграде, а также нарушаются ли права административного истца обстоятельствами предполагаемого строительства за счет бюджета Калининградской области указанного надземного пешеходного перехода. Полагает, что в настоящее время отпала необходимость в его проектировании и строительстве, а оспариваемый нормативный правовой акт одновременно предусматривает строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющий ул. Зарайскую, наб. Адмирала Трибуца, наб. Генерала, Карбышева в г. Калининграде как за счет бюджета Калининградской области, так и за счет областного дорожного фонда по государственной программе Калининградской области "Развитие транспортной системы", что не предусмотрено законом о бюджете Калининградской области и может свидетельствовать о нецелевом использовании бюджетных средств.

На апелляционную жалобу прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив доводы, изложенные в апелляционной жалобе ОАО "БАЛТИК ЭКСПО", проверив материалы административного дела, Судебная коллегия полагает решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении административного искового заявления не подлежащим отмене.

Разрешая вопрос о законности постановления Правительства Калининградской области от 31 октября 2013 года N 800 "О программе подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу" в редакции постановлений Правительства Калининградской области от 15 марта 2016 года N 121, от 20 апреля 2016 года N 217 и от 30 декабря 2016 года N 657, суд первой инстанции справедливо исходил из того, что постановление принято в пределах полномочий Правительства Калининградской области, с соблюдением требований к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие; включение в перечень основных мероприятий по строительству и реконструкции транспортной инфраструктуры программы подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу мероприятия по строительству надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющий ул. Зарайскую, наб. Адмирала Трибуца, наб. Генерала Карбышева в г. Калининграде", федеральному и региональному законодательству не противоречит и прав ОАО "БАЛТИК ЭКСПО" не нарушает.

Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оценёнными судом по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.

Так, на основании части 1 статьи 26 Федерального закона от 7 июня 2013 года N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Российской Федерации осуществляются строительство и (или) реконструкция, а также своевременный ввод в эксплуатацию необходимого для подготовки и проведения спортивных соревнований количества стадионов в соответствии с требованиями FIFA к мероприятиям по подготовке и проведению чемпионата мира по футболу FIFA и Кубка конфедераций FIFA, положениями соглашения о проведении спортивных соревнований и заявочной книги.

Согласно частям 1 и 5 статьи 27 этого федерального закона подготовка документации по планировке территории для размещения объектов инфраструктуры и её утверждение осуществляются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территории которых планируется размещать объекты инфраструктуры.

Под объектами инфраструктуры в контексте указанного федерального закона понимаются предназначенные для подготовки и проведения спортивных соревнований объекты спорта (в том числе стадионы и тренировочные базы) и необходимые для осуществления мероприятий объекты социальной, транспортной, инженерной и иных инфраструктур, которые включены в Программу подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу (подпункт 25 статьи 2).

В соответствии с пунктом 192 подпрограммы "Строительство и реконструкция транспортной инфраструктуры", являющейся составной частью Программы подготовки к проведению в 2018 году в Российской Федерации чемпионата мира по футболу, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2013 года N 518, в г. Калининграде за счёт бюджета субъекта Российской Федерации с софинансированием из федерального бюджета предусмотрено строительство улично-дорожной сети на территории острова, обеспечивающей подъезд к стадиону.

Конкретный перечень мероприятий по строительству улично-дорожной сети на территории острова, обеспечивающей подъезд к стадиону в городе Калининграде, в том числе строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющего ул. Зарайскую, набережную Адмирала Трибуца и набережную Генерала Карбышева, на федеральном уровне определён разделом 16 "Инфраструктурное обеспечение эффективного функционирования объектов спортивной инфраструктуры, возводимых в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году" Федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2001 года N 866, а также распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2014 года N 1735-р, которым утверждена основная часть проекта планировки территории Московского и Ленинградского районов г. Калининграда, предназначенной для размещения стадиона, финансирование строительства которого было предусмотрено за счёт средств федерального бюджета.

При этом инфраструктурное обеспечение эффективного функционирования объектов спортивной инфраструктуры, возводимых в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году, в том числе строительство указанного надземного пешеходного перехода, постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2001 года N 866 предусмотрено в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 7 июня 2014 года N 526 "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2001 года N 866".

С 6 октября 2015 года в связи с изменениями, внесёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2015 года N 1014 "О внесении изменений в Федеральную целевую программу развития Калининградской области на период до 2020 года", строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющего ул. Зарайскую, набережную Адмирала Трибуца и набережную Генерала Карбышева, стало планироваться в рамках региональной программы за счет средств бюджета Калининградской области.

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 октября 2013 года N 800 "О программе подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу" в редакции постановления Правительства Калининградской области от 15 марта 2016 года N 121 строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющего ул. Зарайскую, набережную Адмирала Трибуца и набережную Генерала Карбышева, запланировано за счет средств областного бюджета.

Впоследствии постановлением Правительства Калининградской области от 30 декабря 2016 года N 657 изменены сроки строительства указанного надземного пешеходного перехода - 2017-2018 годы, а также источник его финансирования - областной дорожный фонд по Государственной программе Калининградской области "Развитие транспортной системы", утверждённой постановлением Правительства Калининградской области от 17 февраля 2014 года N 65.

В силу части 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации могут возникать в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 172 Бюджетного кодекса Российской Федерации составление проектов бюджетов основывается в том числе на государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ).

С учётом изложенного вывод суда о том, что предусмотренные региональной программой подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу, утверждённой постановлением Правительства Калининградской области от 31 октября 2013 года N 800 (с последующими изменениями и дополнениями), программные мероприятия могут в установленном законом порядке являться основанием для возникновения расходных обязательств субъекта Российской Федерации - Калининградской области по их финансированию, представляется правильным.

Из приложений N 3, 4 и 5 к Закону Калининградской области от 21 июня 2016 года N 556 "Об исполнении областного бюджета за 2015 год", а также из приложения N 4 к Закону Калининградской области от 14 июня 2017 года N 79 "Об исполнении областного бюджета за 2016 год" следует, что расходы на разработку проектной документации на строительство указанного надземного пешеходного перехода были учтены в качестве расходных обязательств областного бюджета на 2015 и 2016 годы.

Кроме того, пунктом 5 таблицы N 6 "Планируемые расходы на объекты при подготовке к проведению в Калининградской области в 2018 году чемпионата мира по футболу" Перечня мероприятий и объектов капитальных вложений государственной (муниципальной) собственности с указанием объемов финансирования за счёт ассигнований, предусмотренных в 2017 году по подразделу "Дорожное хозяйство (дорожные фонды)" раздела "Национальная экономика" Законом Калининградской области "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", утверждённого постановлением Правительства Калининградской области от 21 февраля 2017 года N 70, было предусмотрено выделение 5 000 000 руб. в 2017 году на разработку проектной документации на строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющего ул. Зарайскую, наб. Адмирала Трибуца, наб. Генерала Карбышева в г. Калининграде.

Очевидно, что при таких обстоятельствах включение в качестве одного из планируемых мероприятий региональной программы подготовки к проведению в 2018 году чемпионата мира по футболу строительства указанного надземного пешеходного перехода в полной мере согласуется с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона N 108-ФЗ, иным нормативным правовым актам большей юридической силы не противоречит и прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Тот факт, что суд в судебном порядке не установил предполагается ли строительство за счёт бюджета Калининградской области в целях чемпионата мира по футболу 2018 года на земельном участке ОАО "БАЛТИК ЭКСПО" надземного пешеходного перехода через Московский проспект, а также нарушаются ли права административного истца обстоятельствами предполагаемого строительства за счет бюджета Калининградской области указанного надземного пешеходного перехода, не свидетельствует о незаконности оспариваемого решения, поскольку согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации данные вопросы не относятся к обстоятельствам, подлежащим установлению при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта.

Утверждение ОАО "БАЛТИК ЭКСПО" о том, что в настоящее время отпала необходимость в проектировании и строительстве надземного пешеходного перехода не может повлечь отмену правильного по существу судебного решения.

Мнение административного истца относительного того, что оспариваемый нормативный правовой акт одновременно предусматривает строительство надземного пешеходного перехода через Московский проспект, соединяющий ул. Зарайскую, наб. Адмирала Трибуца, наб. Генерала Карбышева в г. Калининграде как за счет бюджета Калининградской области, так и за счёт областного дорожного фонда по государственной программе Калининградской области "Развитие транспортной системы", а это не предусмотрено законом о бюджете Калининградской области и может свидетельствовать о нецелевом использовании бюджетных средств, основано на неверном толковании норм материального права и во внимание не принимается.

Иные доводы апелляционной жалобы не могут изменить правовую судьбу обжалуемого судебного решения, все они судом проверялись, им дана надлежащая судебная оценка, что нашло обстоятельное и мотивированное отражение в судебном решении, с такой оценкой Судебная коллегия согласна.

Учитывая изложенное и принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену решения, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Калининградского областного суда от 21 сентября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "БАЛТИК ЭКСПО" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Зинченко И.Н.