Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 января 2018 г. N 66-АПГ17-37 Решение суда об отказе в удовлетворении иска о признании не действующим в части постановления Правительства Иркутской области от 24 января 2011 г. N 9-пп "Об утверждении рабочего проекта "Зоны санитарной охраны источника водоснабжения города Иркутска (Ершовский водозабор)" и установлении границ и режима зон санитарной охраны источника водоснабжения города Иркутска (Ершовский водозабор)" в ред. постановления Правительства Иркутской области от 28 декабря 2015 г. N 683-пп оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 января 2018 г. N 66-АПГ17-37

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению жилищно-строительного кооператива "Ника" о признании не действующим постановления Правительства Иркутской области от 24 января 2011 г. N 9-пп "Об утверждении рабочего проекта "Зоны санитарной охраны источника водоснабжения города Иркутска (Ершовский водозабор)" и установлении границ и режима зон санитарной охраны источника водоснабжения города Иркутска (Ершовский водозабор)" в редакции постановления Правительства Иркутской области от 28 декабря 2015 г. N 683-пп "О внесении изменения в границы зон санитарной охраны источника водоснабжения г. Иркутска (Ершовский водозабор)" в части

по апелляционной жалобе жилищно-строительного кооператива "Ника" на решение Иркутского областного суда от 15 августа 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., возражения представителя Правительства Иркутской области по доверенности Шишенковой О.В., полагавшей, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Агафонова И.Е., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

жилищно-строительный кооператив "Ника" (далее также - ЖСК "Ника") обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим с момента вступления решения суда в законную силу постановления Правительства Иркутской области от 24 января 2011 г. N 9-пп "Об утверждении рабочего проекта "Зоны санитарной охраны источника водоснабжения города Иркутска (Ершовский водозабор)" и установлении границ и режима зон санитарной охраны источника водоснабжения города Иркутска (Ершовский водозабор)" (далее - постановление Правительства Иркутской области от 24 января 2011 г. N 9-пп) в редакции постановления Правительства Иркутской области от 28 декабря 2015 г. N 683-пп "О внесении изменения в границы зон санитарной охраны источника водоснабжения г. Иркутска (Ершовский водозабор)" (далее - постановление Правительства Иркутской области N 683-пп) в части описания и каталога координат границ второго пояса зон санитарной охраны, содержащихся в приложении к оспариваемому нормативному правовому акту, а именно:

- описания границы второго пояса зон санитарной охраны, предусматривающей, что граница проходит на юго-восток вдоль северо-восточной границы коллективных садов "Колос" до отметки 485.0, затем меняет направление на юг, проходит 430 метров и на расстоянии 500 метров от берега залива меняет направление на восток, проходит 450 метров;

- каталога координат границ второго пояса зон санитарной охраны, устанавливающего поворотные точки X и Y границ зон санитарной охраны н24 - 377944.00 и 3345651.67; н25 - 377700.67 и 3345631.67; н26 - 377620.67 и 3345625.00; н27-377584.00 и 3346171.67.

В обоснование своих требований административный истец указал, что в связи с принятием оспариваемого нормативного правового акта и изменением границы зон санитарной охраны Ершовского водозабора, которая пересекла территорию земельных участков с кадастровыми номерами 38:06:143519:6155 и 38:06:143519:6156, невозможно использовать по назначению участки, предоставленные ЖСК "Ника" в безвозмездное срочное пользование для индивидуального жилищного строительства.

Решением Иркутского областного суда от 15 августа 2017 г. отказано в удовлетворении административного искового заявления.

В апелляционной жалобе ЖСК "Ника", ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, а также на неправильное применение норм материального права и норм процессуального права, просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. В частности, податель жалобы указывает, что суд первой инстанции необоснованно исключил из числа доказательств заключение судебной землеустроительной экспертизы.

Прокуратурой Иркутской области, Правительством Иркутской области, министерством природных ресурсов и экологии Иркутской области представлены возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

В соответствии с пунктами "в", "д", "к" части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Как установлено судом, нормативный правовой акт в оспариваемой редакции принят Правительством Иркутской области в соответствии с положениями абзаца второго пункта 5 статьи 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, Федеральный закон N 52-ФЗ), части 1 статьи 1 Закона Иркутской области от 18 ноября 2009 г. N 82/48-оз "О Правительстве Иркутской области" и части 1 статьи 64 Устава Иркутской области от 17 апреля 2009 г. N 1, и опубликован 15 января 2016 г. в газете "Областная", N 2 для всеобщего сведения.

Вопросы установления границ зон санитарной охраны регулируются, в том числе нормами водного законодательства и законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Согласно части 1 статьи 43 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.

Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (часть 2 статьи 43 ВК РФ).

В силу абзаца второго пункта 4 и абзаца второго пункта 5 статьи 18 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также границы и режим зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам.

Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определены СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14 марта 2002 г. N 10 (далее - Санитарные правила, СанПиН 2.1.4.1110-02).

Согласно абзацу первому пункта 1.5 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны (далее также - ЗСО) организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения.

В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды (абзац второй названного пункта).

Границы зон второго пояса зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определяются в соответствии с СанПиН 2.1.4.1110-02 (абзац третий этого же пункта).

Границы второго пояса зон санитарной охраны водоемов (водохранилища, озера) определяются в зависимости от природных, климатических и гидрологических условий. Боковые границы второго пояса ЗСО от уреза воды при летне-осенней межени должны быть расположены на расстоянии при равнинном рельефе местности - не менее 500 м. Граница второго пояса ЗСО на водоемах по территории должна быть удалена в обе стороны по берегу на 3 км или 5 км в соответствии с пунктом 2.3.2.5 и от уреза воды при нормальном подпорном уровне (НПУ) на 500-1000 м в соответствии с пунктом 2.3.2.4 (раздел II Санитарных правил).

Пункт 1.6 СанПиН 2.1.4.1110-02 предусматривает, что организации ЗСО должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются: определение границ зоны и составляющих ее поясов; план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника; правила и режим хозяйственного использования территорий трех поясов ЗСО.

В соответствии с пунктом 1.12 СанПиН 2.1.4.1110-02 в состав проекта ЗСО должны входить текстовая часть, картографический материал, перечень предусмотренных мероприятий, согласованный с землепользователями, сроками их исполнения и исполнителями.

Определение границ зоны и составляющих ее поясов содержится в текстовой части проекта зон санитарной охраны (пункты 1.6, 1.12 СанПиН 2.1.4.1110-021.6).

Пунктом 1.13 СанПиН 2.1.4.1110-02 установлено, что проект ЗСО с планом мероприятий должен иметь заключение центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора и иных заинтересованных организаций, после чего утверждается в установленном порядке.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Ершовский водозабор является источником хозяйственно-питьевого водоснабжения г. Иркутска и г. Шелехова, который расположен на левом берегу приплотинного участка Иркутского водохранилища. Проект ЗСО для водозаборных сооружений в Ершовской пади был разработан в 1970 году. Постановлением мэра города Иркутска от 26 июля 1996 г. N 37/748 установлены границы ЗСО источника хозяйственно-питьевого водоснабжения г. Иркутска и г. Шелехова, а также утверждено "Положение о зонах санитарной охраны источника хозяйственно-питьевого водоснабжения города Иркутска и города Шелехова". В связи с введением в действие СанПиН 2.1.4.1110-02 ранее утвержденные границы ЗСО Ершовского водозабора перестали соответствовать установленным требованиям.

В целях предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с ухудшением качества питьевой воды на Ершовском водозаборе, по заказу администрации города Иркутска, которая является собственником водозабора, на основании постановления мэра города Иркутска от 13 апреля 2005 г. N 031-06-645/5 разработан рабочий проект "Зоны санитарной охраны источника водоснабжения города Иркутска (Ершовский водозабор)". Согласно санитарно-эпидемиологическому заключению Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Иркутской области от 3 декабря 2007 г. N 38 данный проект соответствует Санитарным правилам. Основанием для признания рабочего проекта соответствующим указанным правилам являлся протокол санитарно-эпидемиологической экспертизы проекта ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Иркутской области" от 28 ноября 2007 г. N 1361, из которого следует, что при определении границ зон санитарной охраны разработчиком проекта были учтены гидрологические условия Иркутского водохранилища.

В соответствии с пунктом 1 статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" рабочий проект "Зоны санитарной охраны источника водоснабжения города Иркутска (Ершовский водозабор)" как объект государственной экологической экспертизы регионального уровня прошел государственную экологическую экспертизу и получил положительное заключение экспертной комиссии Государственной экологической экспертизы, утвержденное приказом министерства природных ресурсов и экологии Иркутской области от 30 декабря 2009 г. N 352-мпр.

Оценивая представленные доказательства, суд пришел к правильному выводу о том, что материалы рабочего проекта "Зоны санитарной охраны источника водоснабжения города Иркутска (Ершовский водозабор)" соответствуют приведенным выше нормам федерального законодательства.

В целях реализации рабочего проекта Правительством Иркутской области принято постановление от 24 января 2011 г. N 9-пп, которым установлены границы и режим ЗСО источника водоснабжения г. Иркутска (Ершовский водозабор). Судом установлено, что при принятии постановления Правительства Иркутской области от 24 января 2011 г. N 9-пп границы ЗСО Ершовского водозабора были описаны без установления геодезических координат.

Вместе с тем взаимосвязанный анализ положений пункта 9 части 1 и части 18.1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" позволяет сделать вывод, что сведения о зонах с особыми условиями использования территории подлежат внесению в Единый государственный реестр недвижимости с описанием местоположения границ и указанием перечня координат характерных точек границ таких зон, то есть границы таких зон должны быть определенными.

В целях внесения сведений о границах ЗСО Ершовского водозабора в Государственный кадастр недвижимости и оформления карты (плана) объекта землеустройства в 2015 году администрация г. Иркутска выполнила корректировку рабочего проекта "Зоны санитарной охраны источника водоснабжения города Иркутска (Ершовский водозабор)" в части определения границ ЗСО Ершовского водозабора по характерным точкам в системе координат. В связи с этим, Правительством Иркутской области принято постановление от 28 декабря 2015 г. N 683-пп.

В процессе рассмотрения дела и оценки представленных доказательств, суд указал, что при сопоставлении карты (плана) второго пояса зоны санитарной охраны источника водоснабжения города Иркутска (Ершовский водозабор) и оспариваемого нормативного правового акта, каких-либо разночтений в координатах не установлено.

В соответствии с пунктом 1.14 СанПиН 2.1.4.1110-02 установленные границы ЗСО и составляющих ее поясов могут быть пересмотрены в случае возникших или предстоящих изменений эксплуатации источников водоснабжения (в том числе производительности водозаборов подземных вод) или местных санитарных условий по заключению центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Проектирование и утверждение новых границ зон санитарной охраны должны производиться в том же порядке, что и первоначальных.

В связи с тем, что при принятии оспариваемой редакции постановления Правительства Иркутской области от 28 декабря 2015 г. N 683-пп в материалы рабочего проекта "Зоны санитарной охраны источника водоснабжения города Иркутска (Ершовский водозабор)" изменений не вносилось и границы ЗСО источника водоснабжения г. Иркутска (Ершовский водозабор) и составляющих ее поясов не были пересмотрены, а по указанным материалам были определены лишь геодезические координаты границ ЗСО Ершовского водозабора, суд сделал обоснованный вывод об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований.

Из материалов дела следует, что на момент утверждения Генерального плана Ушаковского муниципального образования Иркутского района Иркутской области, утвержденного решением Думы Ушаковского муниципального образования от 30 декабря 2015 г. N 34, границы второго пояса зон санитарной охраны уже были утверждены постановлением Правительства Иркутской области от 28 декабря 2015 г. N 683-пп, а описание данных границ было установлено 24 января 2011 г., поэтому при разработке документов территориального планирования Ушаковского муниципального образования уполномоченные органы обязаны были учесть установленные границы. Вопреки доводам апелляционной жалобы отсутствие отображения зон санитарной охраны в документах территориального планирования само по себе не может свидетельствовать о несоответствии закону оспариваемого постановления Правительства Иркутской области от 28 декабря 2015 г. N 683-пп.

Не может быть принят во внимание довод апелляционной жалобы ЖСК "Ника" о необоснованном исключении судом из числа доказательств заключения судебной землеустроительной экспертизы.

Статьей 84 КАС РФ предусмотрено, что суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в административном деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для суда заранее установленной силы. Суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в совокупности. Как разъяснено в пункте 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", заключение эксперта, равно как и другие доказательства по делу, не является исключительным средством доказывания и должно оцениваться в совокупности со всеми имеющимися в деле доказательствами. Оценка судом заключения должна быть полно отражена в решении.

Оценив заключение судебной экспертизы, суд в решении указал, что экспертом не учитывались гидрологические условия Иркутского водохранилища при определении 500-метровой отметки второго пояса зон санитарной охраны на местности, установленной Санпин 2.1.4.1110-02. Кроме того, в заключении судебной экспертизы при проведении измерений не зафиксирована точка отсчета 500-метровой зоны, а также не учтены обстоятельства разрушения береговой линии в связи с гидродинамическим воздействием волн водохранилища. При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что заключение судебного эксперта не подтверждает несоответствия оспариваемого нормативного правового акта как в первоначальной редакции, так и в оспариваемой редакции, требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 КАС РФ, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.

С учетом изложенного Судебная коллегия, исследовав представленные материалы административного дела, проверив доводы апелляционной жалобы и оценив собранные доказательства в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, не находит оснований для отмены решения суда.

Руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 15 августа 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу жилищно-строительного кооператива "Ника" без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.