Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 января 2018 г. N 78-АПГ17-18 Решение суда об отказе в иске о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 23 мая 2017 г. N 384 "О внесении изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 апреля 2014 года N 266" и признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 31 января 2017 г. N 40 "Об утверждении Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 января 2018 г. N 78-АПГ17-18

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Стоик", общества с ограниченной ответственностью "Рекламная сеть "Стоик" о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 23 мая 2017 года N 384 "О внесении изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 апреля 2014 года N 266", признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 31 января 2017 года N 40 "Об утверждении Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Стоик" и общества с ограниченной ответственностью "Рекламная сеть "Стоик" на решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 августа 2017 года, которым в удовлетворении их административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Стоик" и общества с ограниченной ответственностью "Рекламная сеть "Стоик" Николаевой Н.П., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей Правительства Санкт-Петербурга Попова Р.А. и Овчинникова В.О., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

31 января 2017 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 40, которым утверждены Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства. Указанное постановление опубликовано на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru 7 февраля 2017 года.

Пунктом 2.4 Эстетического регламента наружной рекламы и информации, являющегося приложением N 6 к Правилам, закреплены общие требования к внешнему виду и размещению рекламных конструкций. В пункте 2.4.2 установлены виды рекламных конструкций в зависимости от площади информационного (рекламного) поля:

"площадь одного информационного (рекламного) поля (стороны) от 2,16 кв.м включительно и до 4,2 кв.м включительно";

"площадь одного информационного (рекламного) поля (стороны) от 4,2 кв.м включительно и до 9,36 кв.м включительно";

"площадь одного информационного (рекламного) поля (стороны) более 9,36 кв.м включительно и до 60 кв.м включительно";

"площадь одного информационного (рекламного) поля (стороны) от 60 кв.м включительно и более".

17 апреля 2014 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 266 "Об утверждении Схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга", которое опубликовано на официальном сайте администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru 22 апреля 2017 года.

Правительством Санкт-Петербурга 23 мая 2017 года принято постановление N 384, которым внесено изменение в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 апреля 2014 года N 266 "Об утверждении Схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга", а именно, приложение к данному постановлению - Схема размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, изложено в новой редакции.

Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23 мая 2017 года N 384 "О внесении изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 апреля 2014 года N 266" опубликовано 26 мая 2017 года на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и официальном сайте администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.

Общество с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Стоик" и общество с ограниченной ответственностью "Рекламная сеть "Стоик" обратились в суд с административным иском о признании недействующими постановления Правительства Санкт-Петербурга от 23 мая 2017 года N 384 "О внесении изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 апреля 2014 года N 266" и постановления Правительства Санкт-Петербурга от 31 января 2017 года N 40 "Об утверждении Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства" в части установления минимальной площади одного информационного (рекламного) поля (стороны) рекламной конструкции в размере 2,16 кв.м в пункте 2.4.2 Приложения N 6 к Правилам благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали на то, что являются хозяйствующими субъектами, занимающимися размещением наружной рекламы на территории Санкт-Петербурга в сегменте рекламных конструкций особо малого формата и владеющими сетью отдельно стоящих рекламных конструкций типа "Линза" с информационным рекламным полем размером 0,8 х 1,2 м (площадь одного информационного (рекламного) поля (стороны) 0,96 кв.м). Размещение на территории Санкт-Петербурга рекламных конструкций такого типа ранее предусматривалось Схемой размещения рекламных конструкций, утвержденной постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 апреля 2014 года N 266 (подпункт 3 пункта 1.2 раздела 1 Схемы). Однако в настоящее время оспариваемыми нормативными правовыми актами рекламные конструкции данного типа исключены из типов рекламных конструкций, допускаемых к размещению, что, по утверждению административных истцов, влечет невозможность дальнейшего осуществления ими хозяйственной деятельности на рынке наружной рекламы Санкт-Петербурга в нарушение положений части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", так как приводит к ограничению конкуренции и ущемлению интересов хозяйствующих субъектов.

Представитель административных истцов заявленные требования в суде первой инстанции поддержал.

Представители административного ответчика Правительства Санкт-Петербурга возражали против удовлетворения требований, ссылаясь на то, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий Правительства Санкт-Петербурга с соблюдением установленной процедуры принятия, регистрации, опубликования нормативных правовых актов.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 14 августа 2017 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Общества с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Стоик" и общества с ограниченной ответственностью "Рекламная сеть "Стоик" поставлен вопрос об отмене решения суда, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права и принятии нового решения об удовлетворении административных исковых требований.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации проверила законность оспариваемого судебного акта в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Изучив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.

В соответствии с частью 1 статьи 130 и частью 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.

Согласно пунктам 25, 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение правил благоустройства территории городского округа, утверждение схемы размещения рекламных конструкций, осуществляемое в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

Статьей 19 Федерального закона от 13 марта 2006 года N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон N 38-ФЗ) установлено, что органы городских округов утверждают схемы размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности. Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Схема размещения рекламных конструкций должна соответствовать документам территориального планирования и обеспечивать соблюдение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, градостроительных норм и правил, требований безопасности и содержать карты размещения рекламных конструкций с указанием типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат предварительному согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти данного субъекта Российской Федерации. Схема размещения рекламных конструкций и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию (обнародованию) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, и размещению на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Для целей настоящей статьи под информационным полем рекламной конструкции понимается часть рекламной конструкции, предназначенная для распространения рекламы (часть 5.8).

В силу части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Нормативное регулирование подготовки и утверждения правил благоустройства территории Санкт-Петербурга, внесения изменений в них и реализации полномочий органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге, предусмотренных в статье 19 Закона N 38-ФЗ, осуществляется Законом Санкт-Петербурга от 25 декабря 2015 года N 891-180 "О благоустройстве в Санкт-Петербурге" и Законом Санкт-Петербурга от 9 июня 2006 года N 302-42 "О мерах по реализации Федерального закона "О рекламе".

Указанными нормативными правовыми актами также предусмотрено, что данные вопросы отнесены к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга.

В соответствии с Правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства, утвержденными постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 31 января 2017 года N 40 установлен Эстетический регламент наружной рекламы и информации в соответствии с приложением N 6 к Правилам (пункт 1.1). Правила обязательны для всех организаций независимо от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности, индивидуальных предпринимателей, физических лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, осуществляющих благоустройство в Санкт-Петербурге (пункт 1.2).

Пунктом 2.4 Эстетического регламента наружной рекламы и информации в соответствии с приложением N 6 к Правилам предусмотрены общие требования к внешнему виду и размещению рекламных конструкций. Установлено, что внешний вид рекламных конструкций определяется: конструктивным решением; форматом информационного (рекламного) поля (стороны) (пункт 2.4.1).

В зависимости от размера информационного поля рекламные конструкции подразделяются на поля: площадь одного информационного (рекламного) поля (стороны) от 2,16 кв.м включительно и до 4,2 кв.м включительно; площадь одного информационного (рекламного) поля (стороны) от 4,2 кв.м включительно и до 9,36 кв.м включительно; площадь одного информационного (рекламного) поля (стороны) более 9,36 кв.м включительно и до 60 кв.м включительно; площадь одного информационного (рекламного) поля (стороны) от 60 кв.м включительно и более (пункт 2.4.2).

Схема размещения рекламных конструкций на земельных участках независимо от форм собственности, а также на зданиях или ином недвижимом имуществе, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, утвержденная Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 17 апреля 2014 года N 266, предусматривает виды и типы отдельно стоящих рекламных конструкций, приводится подробная характеристика рекламных конструкций с указанием их примерного графического изображения.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23 мая 2017 года N 384 "О внесении изменения в постановление Правительства Санкт- Петербурга от 17 апреля 2014 года N 266" установлено 9 наименований рекламных конструкций вместо 11 ранее существовавших, изменены размеры информационного поля театрального афишного стенда (с 3,0х1,8 м на 1,8x1,8 м), дисплея (с 60 кв.м на не более 75 кв.м), сокращено количество географических изображений тумбы, суперсайта, исключены такие виды рекламных конструкций, как линза, щит, щит магнитный, щит-УД, введен новый вид рекламной конструкции - имиджевая рекламная конструкция.

Оставляя без удовлетворения заявленные административными истцами требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты в установленном законом порядке с соблюдением правил их введения в действие.

Кроме того, суд пришел к выводу о том, что оспариваемые положения не препятствуют осуществлению рекламной деятельности хозяйствующими субъектами на рынке наружной рекламы.

Оснований не соглашаться с выводами суда первой инстанции о том, что постановление Правительства Санкт-Петербурга от 23 мая 2017 года N 384 "О внесении изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 апреля 2014 года N 266" и в оспариваемой части постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31 января 2017 года N 40 "Об утверждении Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства", не противоречит федеральному законодательству, не имеется.

Проверяя соблюдение административным ответчиком порядка принятия оспариваемых нормативных правовых актов, в том числе проведения публичных слушаний, суд, исходя из положений пункта 3 части 3 статьи 28 Закона N 131-ФЗ, главы 3 Закона Санкт-Петербурга от 25 декабря 2015 года N 891-180 "О благоустройстве в Санкт-Петербурге", пришел к выводу о соблюдении такого порядка.

Суд, правомерно сославшись на положения части 4 статьи 19 Закона N 38-ФЗ, в соответствии с которой рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента, учел общие технические требования к средствам наружной рекламы и правила их размещения, изложенные в "ГОСТ Р 52044-2003. Государственный стандарт Российской Федерации. Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения", принятом постановлением Госстандарта России от 22 апреля 2003 года N 124-ст.

Данный ГОСТ Р 52044-2003 распространяется на средства наружной рекламы, размещенные на автомобильных дорогах и территориях городских, сельских поселений. Стандарт устанавливает общие технические требования к средствам наружной рекламы и правила их размещения, а также требования к знакам информирования об объектах притяжения. К таким требованиям относится, в частности, запрет на размещение средств наружной рекламы в границах коридора безопасности, а также средства наружной рекламы не должны быть размещены: на одной опоре с дорожными знаками и светофорами; на железнодорожных переездах, в туннелях и под путепроводами; над въездами в туннели и выездами из туннелей; над проезжей частью; на дорожных ограждениях и направляющих устройствах; на подпорных стенах, деревьях, скалах, не являющихся частью дорожной инфраструктуры, и других природных объектах (пункт 6.1).

Системный анализ приведенного в решении суда законодательства позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель, закрепляя законы субъектов Российской Федерации в системе правовых регуляторов административных отношений и в этой связи предоставляя субъекту Российской Федерации нормотворческие полномочия по правовому регулированию рекламной деятельности, поставил их в прямую зависимость от федерального отраслевого законодательства, которым установлены критерии, условия и пределы правового регулирования той или иной сферы общественных отношений.

Определяя правовые требования, предъявляемые к размещению рекламных конструкций, федеральный законодатель одновременно предусмотрел организационно-правовой механизм реализации этих положений, возложив на высшие исполнительные органы субъекта Российской Федерации полномочия самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с утверждением правил благоустройства территории и утверждения схемы размещения рекламных конструкций.

Таким образом, вывод суда о том, что оспариваемые нормативные правовые акты соответствуют федеральному законодательству, приняты в установленном законом порядке с соблюдением правил их введения в действие, является правильным.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении норм материального и процессуального права не могут служить основанием для отмены постановленного по делу решения, поскольку основаны на неправильном толковании административными истцами законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, Правительством Санкт- Петербурга при принятии оспариваемых постановлений учтены требования федерального законодательства при утверждении схемы размещения рекламных конструкций, в том числе места размещения, типов и видов рекламных конструкций, площади информационных полей и технических характеристик рекламных конструкций.

Доводы апелляционной жалобы о том, что запрет на размещение на территории города рекламных конструкций с размером информационного поля 0,8 х 1,2 м не обусловлен требованиями действующих нормативных актов и ведет к негативным последствиям для рынка наружной рекламы, ограничению конкуренции, не свидетельствует о нарушении судом норм материального и процессуального права, поскольку основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.

Сведений о том, что оспариваемые положения препятствуют административным истцам в осуществлении хозяйственной деятельности, в материалы административного дела не представлено.

Принятые в установленном законом порядке нормативные правовые акты распространяются в равной мере на всех хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке наружной рекламы в Санкт-Петербурге, в связи с чем правовых оснований для вывода о том, что допущено ограничение конкуренции, не имеется.

Исключение постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 23 мая 2017 года N 384 из числа рекламных конструкций такого наименования, как линза, не свидетельствует о несоответствии оспариваемого акта части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку предусмотрены иные альтернативные типы рекламных конструкций.

Кроме того, оставляя без удовлетворения заявленные требования, суд указал, что оспариваемая Схема размещения рекламных конструкций не противоречит требованиям части 5.8 статьи 19 Закона N 38-ФЗ, поскольку соответствует документам территориального планирования и обеспечивает соблюдение градостроительных норм и правил, требований безопасности, других документов в материалах административного дела не имеется.

Являлись предметом судебного разбирательства и доводы административного истца об отсутствии возможности определения места установки рекламных конструкций, несоответствии требований к специальным картам и требованиям ГОСТ Р 52044-2003, и им дана надлежащая правовая оценка. Оснований не согласиться с ней, исходя из установленных по делу фактических обстоятельств, у Судебной коллегии не имеется.

Вывод суда о том, что изменение нормативными правовыми актами наименований, характеристик и графического изображения рекламных конструкций само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемых положений, также является правильным.

На основании изложенного и принимая во внимание, что основания для отмены постановленного по делу судебного акта отсутствуют, доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции, не установлено и в апелляционной жалобе не приводится, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 14 августа 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Рекламное агентство "Стоик" и общества с ограниченной ответственностью "Рекламная сеть "Стоик" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.