Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 января 2018 г. N 66-АПГ17-40 Решение суда об удовлетворении иска об оспаривании решения Думы муниципального образования "Боханский район" Иркутской области от 22 февраля 2017 г. N 121 "Об упорядочении оплаты труда выборных должностных лиц муниципального образования "Боханский район" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 31 января 2018 г. N 66-АПГ17-40

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Думы муниципального образования "Боханский район" на решение Иркутского областного суда от 11 сентября 2017 года, которым удовлетворен административный иск заместителя прокурора Иркутской области об оспаривании решения Думы муниципального образования "Боханский район" от 22 февраля 2017 года N 121 "Об упорядочении оплаты труда выборных должностных лиц муниципального образования "Боханский район".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

22 февраля 2017 года Думой муниципального образования "Боханский район" принято решение N 121 "Об упорядочении оплаты труда выборных должностных лиц муниципального образования "Боханский район", согласно которому признаны законными и утверждены примененные при расчете оплаты труда выборным должностным лицам размеры ежемесячного денежного вознаграждения и ежемесячного коэффициента денежного поощрения за 2013, 2014 и 2015 годы.

Заместитель прокурора Иркутской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании указанного решения не действующим со дня его принятия.

Заявление мотивировано тем, что решение о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года. Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря. Бюджет муниципального образования "Боханский район" за 2013, 2014 и 2015 годы исполнен, и утверждены отчеты о его исполнении. Акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Федерации или федеральным законом. Образование и расходование бюджета происходит в расчете на финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря, в пределах и по итогам которого реализуются предоставленные законодательством представительному органу муниципального образования полномочия. Оспариваемое решение относится к категории актов бюджетного законодательства Российской Федерации, следовательно, оно не имеет обратной силы и может применяться к отношениям, возникшим после введения его в действие, поскольку иное не предусмотрено федеральным законом. Вместе с тем данным решением регулируются отношения, возникшие в 2013, 2014 и 2015 годах, тем самым, нормативному правовому акту придана обратная сила, что противоречит нормам бюджетного законодательства.

Кроме того, в 2013-2014 годах муниципальное образование "Боханский район" относилось к муниципальным образованиям четвертой группы дотационности, которые не должны превышать установленные правительством Иркутской области нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, не должны исполнять полномочия, не отнесенные федеральным законодательством к вопросам местного значения, а также должны заключить с финансовым органом субъекта Российской Федерации соглашение о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета. Несмотря на принятые по соглашению между министерством финансов Иркутской области и администрацией муниципального образования "Боханский район" обязательства, оспариваемым решением увеличена оплата труда выборных должностных лиц в 2013, 2014 и 2015 годах.

Решением Иркутского областного суда от 11 сентября 2017 года административный иск прокурора удовлетворен.

В апелляционной жалобе Дума муниципального образования "Боханский район" просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционной жалобы заместителем прокурора Иркутской области, службой государственного финансового контроля Иркутской области и контрольно-счетной палатой Иркутской области представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Формирование расходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований, устанавливаемыми и исполняемыми органами местного самоуправления данных муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Исполнение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет средств соответствующих местных бюджетов в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями статьи 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации, правильно согласился с позицией прокурора о том, что оспариваемое решение Думы направлено на установление расходного обязательства муниципального образования "Боханский район", учитываемого при формировании расходов местного бюджета, поэтому, так же как и акты бюджетного законодательства, регулировать отношения за период, когда местный бюджет исполнен, указанное решение не может. Такой вывод соответствует положениям бюджетного законодательства Российской Федерации.

Исходя из абзаца первого части 2 статьи 8 Закона Иркутской области от 17 декабря 2008 года N 122-оз "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области", размеры и условия оплаты труда выборных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, с соблюдением установленных законодательством требований самостоятельно определяет представительный орган муниципального образования.

В муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля дотаций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в размере, не превышающем расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений, в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 50 процентов объема собственных доходов местных бюджетов, а также в муниципальных образованиях, которые не имеют годовой отчетности об исполнении местного бюджета за один год и более из трех последних отчетных финансовых лет, начиная с очередного финансового года осуществляются дополнительные меры к установленным пунктами 2 и 3 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации мерам, предусмотренные пунктом 4 этой же статьи, одной из которых является подписание и выполнение соглашений с финансовым органом субъекта Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета.

При рассмотрении и разрешении настоящего административного дела суд первой инстанции установил, что в 2008-2012 годах оплата труда выборных должностных лиц муниципального образования "Боханский район" осуществлялась на основании Положения об условиях оплаты труда выборных должностных лиц органов местного самоуправления муниципального образования "Боханский район", утвержденного решением Думы муниципального образования "Боханский район" от 27 декабря 2007 года N 185. Как установлено контрольно-счетной палатой Иркутской области по результатам контрольного мероприятия "Проверка результативного (эффективного и экономного) использования межбюджетных трансфертов (выборочно), бюджетных кредитов, предоставленных из областного бюджета в 2015 году бюджету муниципального образования "Боханский район", в 2015 году размеры и условия оплаты труда мэра муниципального образования "Боханский район" и председателя Думы муниципального образования "Боханский район" устанавливались не представительным органом, а распоряжениями исполнительного органа и председателя Думы, а также определялись штатными расписаниями. При этом размеры ежемесячного денежного вознаграждения мэра и председателя Думы, а также ежемесячные коэффициенты денежного поощрения, определенные штатными расписаниями в 2015 году, превышали соответствующие показатели, утвержденные решением Думы муниципального образования "Боханский район" от 27 декабря 2007 года N 185 в редакции решения от 4 апреля 2012 года N 210.

Кроме этого, 9 января 2013 года в соответствии с положениями пункта 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации между министерством финансов Иркутской области и администрацией муниципального образования "Боханский район" заключено соглашение, а 9 января 2014 года - дополнительное соглашение о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета, согласно пункту 2.2.8 которого муниципальное образование было обязано не принимать решений о повышении заработной платы работникам муниципальных учреждений и денежного содержания главе, муниципальным служащим органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных действующим федеральным и областным законодательством и (или) рекомендациями органов государственной власти Иркутской области.

Как видно из материалов административного дела, нормативно-правовые акты, устанавливающие размер ежемесячного денежного вознаграждения и ежемесячный коэффициент денежного поощрения мэру муниципального образования "Боханский район" и председателю Думы муниципального образования "Боханский район", в 2013, 2014 и 2015 годах представительным органом муниципального образования не принимались.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в отсутствие в 2013, 2014 и 2015 годах муниципальных правовых актов Думы муниципального образования "Боханский район", которыми бы определялись размеры и условия оплаты труда выборных должностных лиц муниципального образования "Боханский район", установление в оспариваемом решении ежемесячного денежного вознаграждения и ежемесячного коэффициента денежного поощрения указанным лицам за прошедший период противоречит федеральному законодательству.

В этой связи следует согласиться с суждением суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение Думы муниципального образования "Боханский район" фактически направлено на нормативное обоснование ранее начисленных и выплаченных мэру муниципального образования "Боханский район" и председателю Думы муниципального образования "Боханский район" денежных средств за 2013-2015 годы в размере, превышающем показатели, утвержденные решением Думы муниципального образования "Боханский район" от 27 декабря 2007 года N 185 в редакции решения от 4 апреля 2012 года N 210.

Таким образом, решение Иркутского областного суда о признании оспариваемого решения недействующим является законным и обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы Думы муниципального образования "Боханский район", повторяющие позицию административного ответчика в суде первой инстанции, служить поводом для отмены обжалуемого решения суда не могут, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании норм материального права.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Иркутского областного суда от 11 сентября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Думы муниципального образования "Боханский район" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Зинченко И.Н.