Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 февраля 2018 г. N 41-АПГ17-15 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующими пунктов 3.1.16 и 3.1.26 Положения о режиме особой охраны государственного природного заказника "Горненский", утв. постановлением Правительства Ростовской области от 27 ноября 2014 года N 789 "О создании государственного природного заказника "Горненский"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 февраля 2018 г. N 41-АПГ17-15

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению прокурора, участвующего в административном деле, на решение Ростовского областного суда от 27 сентября 2017 года, которым отказано в удовлетворении административного иска заместителя прокурора Ростовской области об оспаривании пунктов 3.1.16 и 3.1.26 Положения о режиме особой охраны государственного природного заказника "Горненский", утверждённого постановлением Правительства Ростовской области от 27 ноября 2014 года N 789 "О создании государственного природного заказника "Горненский".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения против удовлетворения апелляционного представления представителя правительства Ростовской области Вдовенко П.А. и представителя министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области Новик А.А., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

27 ноября 2014 года Правительством Ростовской области издано постановление N 789 "О создании государственного природного заказника "Горненский".

Пунктом 1 данного акта постановлено создать особо охраняемую природную территорию областного значения - государственный природный заказник "Горненский", пунктом 2 - установить границы заказника, пунктом 3 - утвердить Положение о режиме особой охраны заказника, пунктом 4 - определить, что заказник находится в ведении министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, а управление заказником осуществляется государственным бюджетным учреждением Ростовской области "Дирекция особо охраняемых природных территорий областного значения".

Указанное постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации www.pravo.gov.ru 2 декабря 2014 года и в печатном издании "Собрание правовых актов Ростовской области" от 19 декабря 2014 года N 11 (часть 1), статья 2089.

Согласно пункту 3.1.16 Положения о режиме особой охраны государственного природного заказника "Горненский" на территории заказника запрещается мойка автотранспортных средств на берегах водоёмов.

Согласно пункту 3.1.26 этого же Положения на территории заказника запрещается осуществление иных видов деятельности, влекущих за собой снижение экологической ценности данной территории или причиняющих вред охраняемым природным объектам, за исключением проведения геологоразведочных и добычных работ.

Заместитель прокурора Ростовской области обратился в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением о признании пункта 3.1.16 Положения о режиме особой охраны государственного природного заказника "Горненский" в части слов "на берегах водоёмов" и пункта 3.1.26 этого же Положения в части слов "за исключением проведения геологоразведочных и добычных работ" не действующими со дня вступления решения суда об этом в законную силу.

В обоснование своих требований заявитель ссылался на противоречие оспариваемых норм пункту 2 статьи 59 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и основным принципам охраны окружающей среды, закреплённым в статье 3 этого же федерального закона, а также пункту 1 статьи 24 Федерального закона 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Кроме этого, по мнению заявителя, содержание пункта 3.1.16 в оспариваемой части является неопределённым, имеет неоднозначное толкование.

Решением Ростовского областного суда от 27 сентября 2017 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционном представлении прокурор, участвующий в административном деле, просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска.

Относительно доводов апелляционного представления правительством Ростовской области и министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области представлены письменные возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72, частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана окружающей среды, особо охраняемые природные территории, законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон "Об охране окружающей среды". Этот же федеральный закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться с учётом основных принципов охраны окружающей среды, закреплённых в статье 3 указанного федерального закона.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 58, пунктам 1 и 2 статьи 59 этого же федерального закона природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду и ведущая к деградации и (или) уничтожению данных природных объектов, запрещается. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением её состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях". Отношения в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий областного и местного значения в Ростовской области регулируются Областным законом Ростовской области от 28 декабря 2005 года N 434-ЗС "Об особо охраняемых природных территориях Ростовской области".

С учётом особенностей режима особо охраняемых природных территорий в пункте 2 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" различаются следующие категории данных территорий: а) государственные природные заповедники; б) национальные парки; в) природные парки; г) государственные природные заказники; д) памятники природы; е) дендрологические парки и ботанические сады. На основании пункта 3 статьи 2 этого же федерального закона законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения. Согласно части 1 статьи 2 Областного закона Ростовской области "Об особо охраняемых природных территориях Ростовской области" в Ростовской области с учётом особенностей режима особо охраняемых природных территорий к категориям особо охраняемых природных территорий областного значения относятся: а) природные парки; б) государственные природные заказники; в) памятники природы; г) дендрологические парки и ботанические сады; д) охраняемые ландшафты; е) охраняемые природные объекты.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения, могут иметь различный профиль, в том числе могут быть биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях (пункты 1 и 3, подпункт "б" пункта 4 статьи 22 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях").

На основании пункта 2 статьи 23 данного федерального закона создание государственных природных заказников регионального значения осуществляется решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными пунктом 6 статьи 2 этого же федерального закона, согласно подпункту "а" которого органы государственной власти субъектов Российской Федерации согласовывают решения о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В статье 24 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" регламентирован режим особой охраны территорий государственных природных заказников. Так, на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. При этом задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника (пункты 1 и 3 указанной статьи).

Согласно пунктам 1.2, 1.4, 2.1.1-2.1.5 Положения о режиме особой охраны государственного природного заказника "Горненский" данный заказник является особо охраняемой природной территорией областного значения, имеет биологический (ботанический и зоологический) профиль и предназначен для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов животных, растений и грибов, а также видов, ценных в хозяйственном, научном и культурном отношениях. Границы и особенности режима особой охраны заказника учитываются при разработке планов и перспектив экономического и социального развития, лесохозяйственных регламентов и проектов освоения лесов, подготовке документов территориального планирования, проведении лесоустройства и инвентаризации земель. Заказник создан для выполнения следующих задач: сохранение, восстановление, воспроизводство объектов животного и растительного мира, грибов, в том числе водных биологических ресурсов, и поддержание экологического баланса; сохранение среды обитания, включая растительные сообщества, и путей миграции объектов животного мира; проведение научных исследований; осуществление экологического мониторинга; осуществление экологического просвещения.

Отказывая в удовлетворении административного искового требования о признании недействующим пункта 3.1.16 Положения о режиме особой охраны государственного природного заказника "Горненский" в оспариваемой части, суд первой инстанции закономерно исходил из того, что нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, данный пункт в оспариваемой части не противоречит.

В указанном пункте органами государственной власти Ростовской области определены особенности режима особой охраны заказника регионального значения, что соответствует пункту 3 статьи 24 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях".

Кроме этого, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации учитывает, что согласно части 1 и пункту 5 части 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьёв, каналов, озёр, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления данных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира, являются водоохранными зонами, в границах которых осуществление мойки транспортных средств запрещается.

В связи с вышеизложенным, доводы административного истца о необходимости распространения запрета осуществлять мойку автотранспортных средств не только на берегах водоёмов, но и на берегах водотоков, а также на всей территории заказника отклонены судом первой инстанции правильно.

Также суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу о том, что вопреки мнению административного истца содержание пункта 3.1.16 Положения о режиме особой охраны государственного природного заказника "Горненский" в оспариваемой части неопределённым не является, неоднозначного толкования не имеет, поскольку, как верно указал суд, термин "берег водоёма" является общераспространённым выражением, смысл которого сомнений не вызывает. Каких-либо объективных сведений, свидетельствующих о неопределённости оспариваемой нормы, то есть о том, что в правоприменительной практике данному словосочетанию придаётся различное толкование, не имеется.

Что касается пункта 3.1.26 Положения о режиме особой охраны государственного природного заказника "Горненский", то Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает следующее.

Из абзацев четвёртого и пятнадцатого статьи 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" следует, что недра как компоненты природной среды являются природными ресурсами, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоёмов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. В границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, недра являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (абзац первый преамбулы и часть 1 статьи 1.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года N 2395-I "О недрах").

Частью 3 статьи 8 этого же закона Российской Федерации предусмотрено, что пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.

Согласно абзацу первому преамбулы и пункту 2 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" определяющим признаком территорий как особо охраняемых является режим их особой охраны. Данные территории различаются по категориям исходя из особенностей их режима.

Государственные природные заповедники и национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады могут быть отнесены к особо охраняемым природным территориям федерального значения или особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки относятся к особо охраняемым природным территориям регионального значения (пункт 5 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях").

Из анализа положений об отдельных категориях особо охраняемых природных территорий, содержащихся в разделах II-VII указанного федерального закона, следует, что особенности режимов особой охраны особо охраняемых природных территорий заключаются в пределах разрешённой деятельности на этих территориях. При этом применительно к существу настоящего административного дела обращает на себя внимание различная регламентация федеральным законодателем режимов особой охраны особо охраняемых природных территорий.

Так, в границах (на территориях) государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о государственном природном заповеднике, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", согласно которому на территориях государственных природных заповедников допускаются мероприятия и деятельность, предусмотренные пунктом 2 статьи 9 этого же федерального закона. Также в государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.

В границах национальных парков выделяются зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" деятельности, и зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях. На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка. Отдельный перечень таких видов деятельности приведён в пункте 2 статьи 15 указанного федерального закона. Применительно к обстоятельствам настоящего административного дела обращает на себя внимание тот факт, что среди таких видов деятельности специально оговорены, среди прочего, разведка и разработка полезных ископаемых.

Государственные природные заповедники и национальные парки отличаются своими задачами по сохранению в их границах природной среды в её естественном состоянии, чего нельзя заметить у других категорий особо охраняемых природных территорий. Режимы особой охраны названных особо охраняемых природных территорий отличаются указанием на единичные виды деятельности, которая может допускаться на соответствующих территориях, а также указанием на некоторые виды деятельности, которые запрещаются на соответствующих территориях.

В отличие от режимов особой охраны названных выше особо охраняемых природных территорий при регламентации режима особой охраны государственных природных заказников федеральный законодатель каких-либо конкретных видов деятельности, запрещённых на их территориях, не привёл. Наоборот, как было сказано выше, на основании пункта 3 статьи 24 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" задачи и особенности режима особой охраны государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника, то есть определение особенностей режима особой охраны государственного природного заказника находится в компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В этой связи исключение геологоразведочных и добычных работ из запрещённых видов деятельности на территории государственного природного заказника "Горненский" Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает федеральному законодательству не противоречащим.

Кроме того, как видно из материалов административного дела, создание государственного природного заказника "Горненский" в соответствии с пунктом 6 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях" согласовано с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации только с таким режимом особой охраны, предусматривающим исключение геологоразведочных и добычных работ из запрещённых видов деятельности на территории заказника, на чём специально настаивал данный федеральный орган исполнительной власти.

При таких обстоятельствах удовлетворение административного искового требования о признании недействующим пункта 3.1.16 Положения о режиме особой охраны государственного природного заказника "Горненский" в оспариваемой части приведёт к установлению более строго режима особой охраны заказника, который с Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации не согласовывался и против установления которого в таком виде данный федеральный орган исполнительной власти возражал.

Таким образом, обжалуемое решение Ростовского областного суда является законным и обоснованным. Оснований не согласиться с выводами суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит. Доводы апелляционного представления прокурора, участвующего в административном деле, служить поводом для отмены решения суда не могут, поскольку данные доводы основаны на неверном истолковании приведённых выше норм материального права, полностью повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, проверялись судом и получили правильную оценку в решении.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ростовского областного суда от 27 сентября 2017 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора, участвующего в административном деле, - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.