Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 января 2018 г. N 32-АПГ17-14 О признании не действующим в части пункта 3 части 8 статьи 6 Закона Саратовской области от 2 августа 2012 г. N 123-ЗСО "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 26 января 2018 г. N 32-АПГ17-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Бирюковой Евгении Владимировны о признании недействующими пункта 3 части 8 и подпункта "б" пункта 2 части 10 статьи 6 Закона Саратовской области от 2 августа 2012 года N 123-ЗСО "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области" в части отсутствия срока формирования и распределения специализированного государственного жилищного фонда области

по апелляционным жалобам Саратовской областной Думы и Правительства Саратовской области на решение Саратовского областного суда от 2 августа 2017 года, которым заявление Бирюковой Е.В. удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителей Саратовской областной Думы Чепурной Н.А. и Правительства Саратовской области Ильинова Д.В., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения на апелляционную жалобу представителя Бирюковой Е.В. - Лиманского Д.В., заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

25 июля 2012 года Саратовской областной Думой принят и 2 августа 2012 года Губернатором Саратовской области подписан Закон Саратовской области N 123-ЗСО "Об обеспечении дополнительных гарантий прав на имущество и жилое помещение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Саратовской области" (далее также Закон Саратовской области от 2 августа 2012 года N 123-ЗСО, областной закон), опубликованный 4 августа 2012 года в издании "Собрание законодательства Саратовской области" (N 27 июль-август 2012 года).

Статьей 6 вышеназванного закона установлен порядок предоставления благоустроенных жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лицам, ранее относившимся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигшим возраста 23 лет, проживающим на территории Саратовской области.

Пунктом 3 части 8 статьи 6 указанного закона в редакции от 1 февраля 2016 года предусмотрено, что на основании уточненного списка и выверенного списка с учетом поступивших заявлений уполномоченный государственный орган области в сфере жилищных отношений организует в порядке, установленном Правительством области, формирование специализированного государственного жилищного фонда области в границах городских округов (за исключением закрытых административно-территориальных образований) и в границах административных центров муниципальных районов.

Согласно подпункту "б" пункта 2 части 10 статьи 6 областного закона в редакции, действовавшей на момент рассмотрения дела, уполномоченный государственный орган области в сфере жилищных отношений в срок не позднее наступления возраста 18 лет у детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании срока пребывания в образовательных организациях, учреждениях социального обслуживания населения, учреждениях системы здравоохранения и иных учреждениях, создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении получения профессионального образования, либо по окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях при наличии соответствующего заявления детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет, в месячный срок со дня получения документов, указанных в части 11 настоящей статьи, проводит распределение жилых помещений по договорам найма специализированных жилых помещений из специализированного государственного жилищного фонда области в порядке, установленном Правительством области.

Бирюкова Е.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения заявленных требований просила суд признать не действующими и не подлежащими применению с момента принятия пункт 3 части 8 статьи 6 и подпункт "б" пункта 2 части 10 статьи 6 областного закона в части отсутствия сроков формирования и распределения специализированного государственного жилищного фонда области в необходимых объёмах, для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшимся без попечения родителей, а также лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет.

В обоснование заявленных требований Бирюкова Е.В. сослалась на то, что являясь лицом из категории детей, оставшихся без попечения родителей, в 2009 году была поставлена на специализированный жилищный учет. Решением Кировского районного суда г. Саратова от 23 апреля 2014 года, вступившим в законную силу, на министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области была возложена обязанность предоставить ей благоустроенное жилое помещение в городе Энгельсе Саратовской области площадью не менее 30 кв. м по договору найма специализированных жилых помещений из специализированного государственного жилищного фонда области, однако на момент обращения в суд с данным административным исковым заявлением указанное решение суда исполнено не было.

Административный истец полагала, что отсутствие в оспариваемом областном законе сроков и объемов формирования и распределения специализированного государственного жилищного фонда области свидетельствует о неопределенности правовой нормы, допускающей необоснованно широкие пределы административного усмотрения, и о наличии коррупциогенных факторов. В связи с этим просила признать оспариваемые нормы противоречащими положениям Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Решением Саратовского областного суда от 2 августа 2017 года административное исковое заявление Бирюковой Е.В. удовлетворено частично. Признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 3 части 8 статьи 6 Закона Саратовской области от 2 августа 2012 года N 123-ЗСО в той мере, в какой отсутствует указание срока формирования специализированного государственного жилищного фонда области в необходимых объёмах, для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет.

В остальной части в удовлетворении административного искового заявления Бирюковой Е.В. отказано.

В апелляционных жалобах Саратовская областная Дума и Правительство Саратовской области просят отменить решение суда первой инстанции в части удовлетворения административного искового заявления, как постановленного с нарушением норм материального права. В остальной части решение суда не обжалуется.

Прокуратурой Саратовской области представлены возражения о необоснованности доводов апелляционных жалоб и законности судебного акта.

Бирюкова Е.В. и представитель Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области, своевременно и надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, в судебное заседание не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда является законным и обоснованным и не подлежит отмене.

Разрешая заявленные требования, суд установил, что Закон Саратовской области от 2 августа 2012 года N 123-ЗСО в оспариваемой редакции принят Саратовской областной Думой в пределах предоставленных законом полномочий, с соблюдением предусмотренной формы, установленной процедуры принятия нормативного правового акта и правил введения его в действие.

Проверив содержание оспариваемых норм областного закона на предмет их соответствия нормам федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд пришел к выводу о том, что пункт 3 части 8 статьи 6 областного закона противоречит требованиям Федеральных законов от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" и от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", в связи с чем подлежит признанию недействующим, в остальной части суд не нашел оснований для удовлетворения заявленных требований.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

Пунктами "ж" и "к" части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации защита семьи и детства, социальная защита и жилищное законодательство отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно частям второй и пятой статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи.

Общие принципы, содержание и меры социальной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлены Федеральным законом от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (далее - Федеральный закон от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ).

В соответствии с пунктами 1, 9 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений.

Жилые помещения предоставляются лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. В случаях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, жилые помещения могут быть предоставлены лицам, указанным в абзаце первом настоящего пункта, ранее чем по достижении ими возраста 18 лет.

По заявлению в письменной форме лиц, указанных в абзаце первом настоящего пункта и достигших возраста 18 лет, жилые помещения предоставляются им по окончании срока пребывания в образовательных организациях, организациях социального обслуживания, учреждениях системы здравоохранения и иных учреждениях, создаваемых в установленном законом порядке для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении получения профессионального образования, либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях.

Право на обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в порядке, которые предусмотрены настоящей статьей, сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями.

Согласно пункту 3 данной статьи орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, формирует список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями в соответствии с пунктом 1 настоящей статьи.

Статьей 11 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ предусмотрено, что должностные лица органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления несут ответственность за несоблюдение положений настоящего Федерального закона в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с законодательством Российской Федерации. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, принятые с нарушением настоящего Федерального закона, ограничивающие права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо устанавливающие такой порядок осуществления этих прав, который существенно затрудняет их использование, признаются недействительными в установленном законодательством порядке.

Таким образом, федеральным законодателем предусмотрено немедленное предоставление жилого помещения специализированного жилищного фонда данной категории граждан по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. Порядок, обеспечивающий своевременное обеспечение детей-сирот такими жилыми помещениями, устанавливается законом субъекта Российской Федерации. При этом установленный законом субъекта порядок не должен ограничивать права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо существенно затруднять реализацию прав, установленных федеральным законом.

Судом установлено, что решением Саратовского областного суда от 25 мая 2015 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2015 года, по делу по заявлениям А., Г. и других о признании не действующим в части Закона Саратовской области от 2 августа 2012 года N 123-ЗСО был признан не действующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу ряд норм указанного областного закона, в том числе пункт 3 части 8 статьи 6 в той мере, в какой отсутствует указание срока формирования специализированного государственного жилищного фонда области, предназначенного для предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет; часть 10 статьи 6 признана не действующей в части слов "по мере формирования специализированного государственного жилищного фонда", "в порядке очередности по времени постановки на специализированный жилищный учет для".

Законом Саратовской области от 1 февраля 2016 года N 6-ЗСО в нормы Закона Саратовской области от 2 августа 2012 года N 123-ЗСО, оспоренные по вышеуказанному делу, были внесены изменения.

Как следует из содержания оспариваемого пункта 3 части 8 статьи 6 областного закона в редакции от 1 февраля 2016 года, данной нормой не установлены сроки, в течение которых должны быть совершены действия по организации формирования специализированного государственного жилищного фонда области в необходимых объёмах, для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшимся без попечения родителей, а также лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет.

Принимая решение о частичном удовлетворении административного искового заявления Бирюковой Е.В., суд, приняв во внимание вышеуказанное решение Саратовского областного суда от 25 мая 2015 года, проанализировав положения оспариваемого пункта 3 части 8 статьи 6 Закона Саратовской области от 2 августа 2012 года N 123-ЗСО, а также принятого во исполнение этого закона постановления Правительства Саратовской области от 29 июня 2016 года N 319-П "О порядке формирования специализированного государственного жилищного фонда области и распределения жилых помещений, предоставляемых детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", пришел к обоснованному выводу об отсутствии в законе субъекта четкого правового регулирования порядка формирования специализированного жилищного фонда, поскольку ни оспариваемый закон, ни принятый в соответствии с ним правовой акт Правительства Саратовской области не содержат сроков формирования специализированного государственного жилищного фонда в необходимых объемах для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей сирот, что существенно затрудняет реализацию установленного федеральным законодателем права детей-сирот на немедленное получение жилых помещений по достижении ими возраста 18 лет или наступления иных, предусмотренных законом оснований.

При таких обстоятельствах пункт 3 части 8 статьи 6 Закона Саратовской области от 2 августа 2012 года N 123-ЗСО правомерно признан противоречащим статье 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ в той мере, в какой отсутствует указание срока формирования специализированного государственного жилищного фонда области в необходимых объёмах, для своевременного обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц, ранее относившихся к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигших возраста 23 лет.

Кроме того, с учетом положений части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и пункта "а" части 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации 26 февраля 2010 года N 96, оспариваемый пункт 3 части 8 статьи 6 областного закона обоснованно расценен судом первой инстанции как содержащий такой коррупциогенный фактор как широта дискреционных полномочий по признаку отсутствия сроков формирования жилищного фонда.

Доводы апелляционных жалоб Саратовской областной Думы и Правительства Саратовской области о незаконности решения суда первой инстанции в части удовлетворения административного искового заявления Бирюковой Е.В. аналогичны доводам возражений, заявлявшимся в суде первой инстанции, основаны на ошибочном толковании норм материального права и не могут являться основанием к отмене решения суда по вышеизложенным мотивам.

Таким образом, оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

При рассмотрении дела судом апелляционной инстанции от представителя административного истца Лиманского Д.В. поступило ходатайство о возмещении судебных расходов, связанных с рассмотрением дела в апелляционной инстанции:

- на оплату юридических услуг представителя в размере 10 000 (Десять тысяч) рублей;

- на оплату железнодорожного билета из г. Саратова до г. Москвы в размере 1845 (Одна тысяча восемьсот сорок пять) рублей 00 копеек.

С учетом положений статьи 111, части 4 статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия находит ходатайство представителя Бирюковой Е.В. Лиманского Д.В. подлежащим удовлетворению. Указанные выше судебные расходы подтверждены документами (договором оказания возмездных юридических услуг от 25 декабря 2017 года N 17-17/ю, проездным билетом), в связи с чем подлежат взысканию с административного ответчика.

С учетом изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Саратовского областного суда от 2 августа 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Саратовской областной Думы и Правительства Саратовской области - без удовлетворения.

Взыскать с Саратовской областной Думы в пользу Бирюковой Евгении Владимировны судебные издержки в виде расходов на оплату юридических услуг представителя в размере 10 000 (Десять тысяч) рублей 00 копеек и оплату железнодорожных билетов в размере 1845 (Одна тысяча восемьсот сорок пять) рублей 00 копеек, а всего 11 845 (Одиннадцать тысяч восемьсот сорок пять) рублей 00 копеек.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Калинина Л.А.