Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 февраля 2018 г. N 85-АПГ18-2 Решение суда первой инстанции об отказе в признании не действующим в части приказа министерства конкурентной политики Калужской области от 27 февраля 2017 г. N 19-РК "Об установлении тарифов в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Калужской области для открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 февраля 2018 г. N 85-АПГ18-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" о признании не действующим в части приказа министерства конкурентной политики Калужской области от 27 февраля 2017 г. N 19-РК "Об установлении тарифов в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Калужской области для открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" по апелляционной жалобе открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" на решение Калужского областного суда от 19 октября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" Михеева Д.В. и Зиновьевой М.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя министерства конкурентной политики Калужской области Финакина А.О., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

приказом министерства конкурентной политики Калужской области (далее также - Министерство) от 27 февраля 2017 г. N 19-РК "Об установлении тарифов в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Калужской области для открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее также - Приказ N 19-РК) установлен экономически обоснованный уровень тарифа в отношении работ (услуг), оказываемых открытым акционерным обществом "Центральная пригородная пассажирская компания" (далее также - Общество, ОАО "Центральная ППК") в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Калужской области, в размере 2,56 руб. за один пассажиро-километр (пункт 1).

Пунктом 2 Приказа N 19-РК установлен тариф за перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Калужской области, оплачиваемую пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, для ОАО "Центральная ППК" в размере 25,60 руб. за одну тарифную зону (10 пассажиро-километров).

Приказ N 19-РК опубликован в сетевом издании "Сайт "Газеты Калужской области "Весть" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.vest-news.ru) 1 марта 2017 г.

ОАО "Центральная ППК" обратилось в Калужский областной суд с административным исковым заявлением о признании пункта 1

Приказа N 19-РК не действующим со дня его принятия. В обоснование своих требований указало на то, что относится к субъектам естественной монополии, в соответствии с лицензией осуществляет перевозку пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Калужской области. Установленный в оспариваемом приказе уровень тарифа на 2017 г. не является экономически обоснованным, поскольку административным ответчиком неправильно определена величина прогнозного пассажирооборота, рассчитанная с использованием данных о средней населенности вагона за 2014 г., что противоречит пунктам 3, 5, подпункту 23.6 пункта 23 Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам от 28 сентября 2010 г. N 235-т/1 (далее также - Методика N 235-т/1). При определении прогнозных показателей пассажирооборота на период регулирования 2017 г. подлежали учету данные о показателях пассажирооборота и объемах работ Общества за отчетный период, то есть за 2015 г.

Решением Калужского областного суда от 19 октября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ОАО "Центральная ППК" просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об удовлетворении требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Не соглашается с выводами суда о том, что для расчета прогнозируемого размера пассажирооборота на 2017 г. регулирующий орган правильно применил показатель средней населенности вагона за 2014 г., и о том, что приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 12 августа 2014 г. N 225 "Об утверждении Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" не предусматривает порядок распределения объемов пассажиро-километровой работы по субъектам Российской Федерации. Считает не соответствующим фактическим обстоятельствам указание в решении о противоречивости представленных в тарифный орган данных по пассажирообороту за 2015 г. По мнению административного истца, является ошибочным вывод суда о том, что сведения в форме "Мониторинг параметров транспортного обслуживания населения субъектом Российской Федерации" не может служить источником информации об объемных показателях работы для целей установления тарифов.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и министерством конкурентной политики Калужской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее также - Закон N 147-ФЗ), пункты 1, 2 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации").

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ, пункты 3 и 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее также - Положение N 643), пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. N 950).

Рассмотрение вопросов по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении осуществляется в том числе на основании предложений хозяйствующих субъектов, содержащих мотивированное обоснование необходимости рассмотрения указанных вопросов (пункт 30 Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения), утвержденного приказом Федеральной службы по тарифам от 19 августа 2011 г. N 506-Т (далее - Порядок N 506-Т).

Основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643), который применяется в соответствии с Методикой расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам от 28 сентября 2010 г. N 235-т/1 и действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений.

Как следует из материалов дела, пунктом 1 Приказа N 19-РК установлен экономически обоснованный уровень тарифа в отношении работ (услуг), оказываемых ОАО "Центральная ППК" в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Калужской области, в размере 2,56 руб. за один пассажиро-километр.

В обоснование заявленных требований административный истец ссылается на то, что органом регулирования при определении уровня экономически обоснованного тарифа неправильно определена величина пассажирооборота, влияющая на размер тарифа.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, не противоречит федеральному законодательству или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно материалам дела 31 августа 2016 г. ОАО "Центральная ППК" обратилось в Министерство с заявлением об установлении тарифа на услуги по железнодорожным перевозкам в пригородном сообщении по территории Калужской области на 2017 г., представив в том числе пояснительную записку и соответствующие расчеты.

Приказом Министерства от 7 октября 2016 г. N 391-ТД открыто дело N 273/Пр-02/875-16 об установлении тарифа для ОАО "Центральная ППК".

7 февраля 2017 г. Министерством подготовлена экспертиза экономического обоснования тарифов, проект которой направлен административному истцу 15 февраля 2017 г.

По результатам рассмотрения представленных Обществом замечаний тарифным органом 22 февраля 2017 г. подготовлено дополнение к экспертизе экономического обоснования.

Величина экономически обоснованного тарифа рассчитана Министерством путем деления экономически обоснованных затрат компании на величину прогнозного уровня пассажирооборота на территории Калужской области в 2017 г.

Размер затрат ОАО "Центральная ППК", определенный в дополнительном экспертном заключении, в сумме 942 813,79 тыс. руб. административным истцом не оспаривается.

При определении уровня пассажирооборота на 2017 г. орган регулирования использовал показатель средней населенности вагона в соответствии с фактическими данными за 2014 г. в размере 20,282 чел.

Согласно подпункту 23.6 пункта 23 Методики N 235-т/1 ожидаемые на текущий период (год) и прогнозные на период регулирования индексы изменения объемов работы компании пригородных пассажирских перевозок по субъектам Российской Федерации, которые расположены в зоне обслуживания данной компании пригородных пассажирских перевозок, определяются аналогично подпункту 22.8 пункта 22 названной методики с использованием данных об объемах работы компании пригородных пассажирских перевозок за отчетный, текущий периоды (полгода и ожидаемые по году) и прогнозных на период регулирования, представляемые компанией согласно приложению 8 к указанной методике.

Ожидаемые на текущий период (год) и прогнозные на период регулирования индексы изменения отправленных пассажиров в пригородном сообщении определяются с учетом прогнозной динамики дальности поездки пассажира и прогноза пассажирооборота. При этом темпы изменения пассажирооборота в пригородном сообщении определяются на базе прогнозной динамики вагоно-километровой работы с корректировкой на населенность вагонов. Населенность вагонов принимается в расчетах по согласованию с регулирующим органом. Если населенность вагонов компании пригородных пассажирских перевозок на ожидаемый период (год) или на период регулирования оказывается ниже, чем в отчетном периоде, оценка индексов изменения пассажирооборота производится регулирующим органом с учетом стимулирования прироста объемов работы субъектов регулирования, в том числе за счет снижения количества безбилетных пассажиров.

При необходимости регулирующий орган самостоятельно проверяет показатели объемов работы, представленные субъектом регулирования, в том числе с применением маркетинговых исследований или экспертных оценок.

Как следует из материалов дела, в 2015 г. в связи с введением Порядка ведения раздельного учета доходов и расходов субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12 августа 2014 г. N 225, административный истец изменил систему распределений объемных показателей и доходных поступлений от пассажирских перевозок в пригородном сообщении по регионам, в которых осуществляется деятельность, в связи с чем с 1 января 2015 г. расчет пассажирооборота в пригородных перевозках производится в соответствии с расстоянием следования пассажира и с учетом границ между субъектами Российской Федерации, установленных пригородными пассажирскими компаниями (учет "по субъекту следования"). Ранее расчет пассажирооборота по субъектам Российской Федерации производился Обществом "по субъекту отправления" - исходя из объема перевозок (все отправленные с территории соответствующего региона пассажиры) и расстояния поездки отправленных пассажиров.

В рамках проведенного анализа материалов, представленных ОАО "Центральная ППК", тарифным органом установлено, что согласно Информации об объемах работы компании пригородных пассажирских перевозок в части железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении (приложение 8 к Методике N 235-т/1) при относительной неизменности вагоно-километровой работы Общества на территории Калужской области в 2014 и 2015 г. пассажирооборот в 2015 г. снизился по сравнению с предыдущим годом.

Проверяя показатели объемов работы с применением экспертных оценок, Министерство, учитывая отсутствие надлежащего обоснования существенного снижения показателя средней населенности вагона в 2015 г. (17,10 чел.) по сравнению с 2014 г. (20,28 чел.), правомерно отклонило представленные по форме согласно приложению 8 к Методике N 235-т/1 данные, с чем обоснованно согласился суд первой инстанции, принявший при этом во внимание снижение Обществом прогнозного значения средней населенности вагона в 2016-2017 гг. при неизменном прогнозном показателе перевезенных пассажиров.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы об обратном подлежат отклонению, поскольку использование метода экспертных оценок при проверке показателей объемов работы, представленных субъектом регулирования, допускается подпунктом 23.6 пункта 23 Методики N 235-т/1.

В связи с тем, что от предоставления информации о количестве отправленных пассажиров и об уровне пассажирооборота на территории Калужской области за 2015 г. отдельно по каждому маршруту ОАО "Центральная ППК" отказалось, Министерство вправе было использовать при отсутствии других достоверных сведений имевшиеся в распоряжении данные о средней населенности вагона в 2014 г.

С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам, что регулирующий орган не допустил нарушений требований актов большей юридической силы, оспариваемый тариф является экономически обоснованным, установлен с соблюдением процедуры принятия и введения в действие нормативного правового акта и учитывает необходимость соблюдения баланса интересов общества и потребителей его услуг.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств административного дела и на положениях приведенных норм материального права.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного истца в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку, в связи с чем Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены судебного решения.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Калужского областного суда от 19 октября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Центральная пригородная пассажирская компания" - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.