Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 февраля 2018 г. N 45-АПГ18-1 Суд оставил без изменения решение об отказе в признании не действующими в части Генерального плана городского округа Среднеуральск, утв. решением Думы городского округа Среднеуральск от 25 декабря 2009 г. N 39/3, и Правил землепользования и застройки городского округа Среднеуральск, утв. решением Думы городского округа Среднеуральск от 25 февраля 2010 г. N 43/3

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 февраля 2018 г. N 45-АПГ18-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А. О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Мелехиной Натальи Николаевны о признании не действующими в части Генерального плана городского округа Среднеуральск, утвержденного решением Думы городского округа Среднеуральск от 25 декабря 2009 г. N 39/3, и Правил землепользования и застройки городского округа Среднеуральск, утвержденных решением Думы городского округа Среднеуральск от 25 февраля 2010 г. N 43/3,

по апелляционной жалобе Мелехиной Натальи Николаевны на решение Свердловского областного суда от 26 октября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя Думы городского округа Среднеуральск и администрации городского округа Среднеуральск Киприяновой А.Р., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Мелехина Н.Н. обратилась в Свердловский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующими статьи 41 Правил землепользования и застройки городского округа Среднеуральск, утвержденных решением Думы городского округа Среднеуральск от 25 февраля 2010 г. N 43/3 (далее также - Правила землепользования и застройки, Решение N 43/3), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... на карте градостроительного зонирования в состав производственной зоны П-5 и основного чертежа Генерального плана городского округа Среднеуральск, утвержденного решением Думы городского округа Среднеуральск от 25 декабря 2009 г. N 39/3 (далее также - Генеральный план, Решение N 39/3), в части отнесения указанного земельного участка в состав производственной функциональной зоны.

Требования мотивировала тем, что является собственником упомянутого земельного участка, относящегося к землям населенных пунктов, с видом разрешенного использования - индивидуальный жилой дом, а также находящегося на нем жилого дома, расположенных по адресу: .... Оспариваемые нормативные правовые акты нарушают ее права на проживание в принадлежащем ей доме и на использование по назначению земельного участка, поскольку производственная зона предусматривает застройку территории производственными предприятиями с технологическими процессами, являющимися источниками выделения производственных отходов в окружающую среду, и организацию санитарно-защитных зон этих предприятий, а также противоречат положениям статьи 30, части 1 статьи 34, части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), так как при их подготовке и принятии не было учтено нахождение в данном районе индивидуальных жилых домов, эксплуатация которых вступает в противоречие с градостроительным регламентом производственной территориальной зоны. Кроме того, Генеральный план не был опубликован в установленном законом порядке.

Решением Свердловского областного суда от 26 октября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Мелехина Н.Н. просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. В обоснование доводов жалобы указывает на нарушение процедуры принятия Генерального плана, поскольку он был опубликован в газете без приложения, а размещенное в сети "Интернет" графическое изображение не имеет наименования "Генеральный план". Опубликованное изображение поименовано "Генеральный план. Предложения по территориальному планированию. Основной чертеж", однако соответствующий документ не предусмотрен статьей 23 ГрК РФ ни как самостоятельный документ, ни как часть Генерального плана. Размещение нормативного правового акта в сети "Интернет" не может заменять собой его официальное опубликование. В результате принятия Генерального плана и Правил землепользования и застройки с оспариваемыми положениями в настоящее время в непосредственной близости от земельного участка, принадлежащего административному истцу, производится застройка промышленных объектов, в санитарно-защитные зоны которых попал жилой дом административного истца. На момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов на территории поселка Черемшанка, где находится указанный земельный участок, располагались только участки под индивидуальное жилищное строительство, а предприятия отсутствовали. Установление не соответствующих фактическому землепользованию функциональной и территориальных зон привело к искусственному созданию производственных территорий.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Думой городского округа Среднеуральск и администрацией городского округа Среднеуральск представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) утверждение генерального плана городского округа и правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.

Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Муниципальное образование город Среднеуральск наделено статусом городского округа (статья 2 Закона Свердловской области от 21 июля 2004 г. N 47-ОЗ "Об установлении границ муниципального образования город Среднеуральск и наделении его статусом городского округа").

Согласно статье 22, подпунктам 8, 9 пункта 3 статьи 23 Устава городского округа Среднеуральск, утвержденного решением Среднеуральской городской Думы от 26 мая 2005 г. N 15/1, Дума городского округа Среднеуральск является представительным органом муниципального образования и к ее полномочиям относится утверждение генерального плана городского округа и правил землепользования и застройки.

Решением Думы городского округа Среднеуральск от 25 декабря 2009 г. N 39/3 утвержден Генеральный план городского округа Среднеуральск.

Решением Думы городского округа Среднеуральск от 25 февраля 2010 г. N 43/3 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа Среднеуральск.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа, а также внесения в него изменений определен статьей 24 ГрК РФ, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьёй 25 ГрК РФ и осуществление его подготовки в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ, а также с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30-35 ГрК РФ, она включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5, 6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в Комиссию на доработку (части 10, 11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12, 13, 14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проектам генерального плана и правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 и часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Генеральный план и правила землепользования и застройки утверждаются

представительным органом местного самоуправления, подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте городского округа (часть 13 статьи 24, части 1-3 статьи 32 ГрК РФ).

Всесторонне, полно и объективно исследовав материалы административного дела, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, суд пришел к обоснованному выводу об их достаточности для разрешения дела и, основываясь на правовом анализе приведенного федерального законодательства, правомерно заключил, что этапы процедуры подготовки проектов Генерального плана и Правил землепользования и застройки и их утверждения соблюдены, в том числе в части требований градостроительного законодательства о проведении публичных слушаний по проектам, при этом все необходимые согласования получены. Оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки содержат всю необходимую информацию, предусмотренную статьями 23, 30 ГрК РФ, в том числе картографический материал. Упомянутые муниципальные правовые акты опубликованы в газете "Среднеуральская волна" и размещены на официальном интернет-сайте городского округа (www.sredneuralsk.midural.ru).

Таким образом, оспариваемые муниципальные правовые акты приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования.

Довод апелляционной жалобы о нарушении порядка опубликования Генерального плана не может служить основанием для отмены судебного акта.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования), необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

В данном случае судом установлено, что оспариваемый нормативный акт без приложений опубликован в официальном источнике опубликования нормативных правовых актов Думы городского округа Среднеуральск газете "Среднеуральская волна", а приложения, включая графическую часть, размещены на официальном интернет-сайте городского округа. Таким образом, Решение N 39/3 доведено до сведения населения городского округа Среднеуральск.

Вопреки доводам апелляционной жалобы графическая часть Генерального плана, размещенная на официальном интернет-сайте городского округа, соответствует установленным частью 8 статьи 23 ГрК РФ требованиям к содержанию материалов по обоснованию генерального плана.

Поскольку Генеральным планом функциональное назначение указанной административным истцом территории (земельный участок с кадастровым номером ...) установлено как производственной функциональной зоны, то Правила землепользования и застройки, определяющие указанную зону как П-5 (производственная зона V класса), не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации.

При этом судом первой инстанции правомерно указано, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Исходя из положений статьи 34 ГрК РФ при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье.

Согласно части 11 статьи 9 ГрК РФ генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет. Тем самым генеральный план как документ территориального планирования может не соответствовать фактическому использованию земельного участка, поскольку определяет перспективное развитие территории.

При этом утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 ГрК РФ).

Доводы апелляционной жалобы повторяют доводы административного искового заявления, которым суд дал надлежащую правовую оценку.

Выводы суда аргументированы, основаны на правильной оценке фактических обстоятельств и на положениях приведенных норм материального права.

Установив, что оспариваемые нормативные правовые акты не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд на основании статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно принял решение об отказе в удовлетворении соответствующего административного искового заявления.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Свердловского областного суда от 26 октября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Меляхиной Натальи Николаевны - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.