Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 февраля 2018 г. N 4-АПГ17-41 Решение суда об отказе в признании недействующим Закона Московской области от 28 декабря 2016 г. N 184/2016-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Рузского муниципального района" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 февраля 2018 г. N 4-АПГ17-41

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Панфилова Алексея Николаевича на решение Московского областного суда от 8 ноября 2017 года, которым ему отказано в удовлетворении административного иска о признании недействующим Закона Московской области от 28 декабря 2016 года N 184/2016-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Рузского муниципального района".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения Панфилова А.Н. и его представителя Томовой З.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителей губернатора Московской области - Кавина А.Ю., Московской областной Думы - Мерцаловой Т.С., Главного управления территориальной политики Московской области - Нагорной М.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

15 декабря 2016 года Московской областной Думой принят и 28 декабря 2016 года губернатором Московской области подписан Закон Московской области N 184/2016-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Рузского муниципального района" (далее - Закон).

Первоначальный текст документа опубликован 29 декабря 2016 года на официальном Интернет-портале правительства Московской области http://www.mosreg.ru и в издании "Ежедневные Новости. Подмосковье" 12 января 2017 года N 4.

Статьей 1 Закона определено объединить территории городского поселения Руза, городского поселения Тучково, сельского поселения Волковское, сельского поселения Дороховское, сельского поселения Ивановское, сельского поселения Колюбакинское, сельского поселения Старорузское (далее - поселения) без изменения границ территории Рузского муниципального района.

В состав территории Рузского муниципального района входит город, территории рабочего поселка и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Наделить городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории Рузского муниципального района, статусом городского округа (далее - Рузский городской округ).

Согласно статье 2 Закона представительным органом Рузского городского округа первого созыва является Совет депутатов Рузского городского округа (далее - Совет депутатов); численность Совета депутатов - 21 депутат, избираемый на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. При этом депутаты в состав Совета депутатов избираются: 11 депутатов - по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, 10 депутатов - по одномандатным избирательным округам; глава Рузского городского округа избирается в порядке, установленном Законом Московской области N 60/2016-ОЗ "О сроке полномочий представительных органов муниципальных образований Московской области и порядке формирования представительных органов муниципальных районов Московской области, сроке полномочий и порядке избрания глав муниципальных образований Московской области"; полномочия избирательной комиссии Рузского городского округа возлагаются Избирательной комиссией Московской области на территориальную избирательную комиссию Рузского района до формирования избирательной комиссии Рузского городского округа в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Законом Московской области "О муниципальных выборах в Московской области".

В соответствии со статьей 3 Закона полномочия, связанные с внесением изменений в решения о местных бюджетах поселений и Рузского муниципального района на 2016 и 2017 годы и плановый период 2018 и 2019 годов и их исполнением в 2016 и 2017 годах, до даты формирования органов местного самоуправления Рузского городского округа осуществляют органы местного самоуправления поселений и Рузского муниципального района. С момента формирования органов местного самоуправления Рузского городского округа полномочия, связанные с внесением изменений в решения о местных бюджетах поселений и Рузского муниципального района на 2016 и 2017 годы и плановый период 2018 и 2019 годов и их исполнением до конца 2016 и 2017 годов, осуществляют органы местного самоуправления Рузского городского округа раздельно по каждому поселению и Рузскому муниципальному району в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. Проект бюджета Рузского городского округа на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов составляется, рассматривается и утверждается органами местного самоуправления Рузского городского округа в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации. С 2018 года в межбюджетных отношениях с бюджетами бюджетной системы Российской Федерации бюджет Рузского городского округа учитывается как бюджет единой территории. Составление, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов поселений и Рузского муниципального района за 2016 и 2017 годы осуществляется органами местного самоуправления Рузского городского округа отдельно по каждому поселению и Рузскому муниципальному району.

Закон вступает в силу через десять дней после его официального опубликования. Со дня вступления в силу Закона и до дня формирования органов местного самоуправления Рузского городского округа устанавливается переходный период. Со дня формирования Совета депутатов прекращаются полномочия советов депутатов поселений. Со дня вступления в должность главы Рузского городского округа прекращаются полномочия глав поселений, главы Рузского муниципального района. До формирования администрации Рузского городского округа в соответствии с Уставом Рузского городского округа исполнительно-распорядительные полномочия по решению вопросов местного значения городского округа на территории Рузского городского округа осуществляются администрацией Рузского муниципального района. Со дня вступления в силу настоящего Закона прекращаются полномочия администраций поселений (статьи 4 и 5 Закона).

Житель Рузского муниципального района Московской области Панфилов А.Н. обратился в суд с административным иском о признании полностью недействующим Закона, ссылаясь на его противоречие статьям 6, 10, 11, 13 и 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". По мнению административного истца, в результате принятия оспариваемого нормативного правового акта нарушено его конституционное право на осуществление местного самоуправления; на территории одного Рузского муниципального образования не могут одновременно действовать Рузский городской округ и Рузский муниципальный район с совпадающими границами, преобразование поселений посредством их объединения и наделение городского поселения статусом городского округа произошло в отсутствие чьей-либо инициативы и без выяснения мнения населения, поскольку инициатива глав поселений и решения их представительных органов касались не преобразования поселений и создания округа, а объединения территорий поселений Рузского муниципального района Московской области.

Решением Московского областного суда от 8 ноября 2017 года в удовлетворении административного искового заявления Панфилова А.Н. отказано.

В апелляционной жалобе представитель Панфилова А.Н. - Томова З.А. просит решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 131 Конституции Российской Федерации).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Согласно статье 2 названного Федерального закона городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

В силу частей 1-3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" преобразованием муниципальных образований является, в том числе объединение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с названным выше Федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений; структуру органов местного самоуправления составляет, в том числе глава муниципального образования (часть 1 статьи 34 этого же Федерального закона); вопросы о преобразовании муниципального образования должны выноситься на публичные слушания (пункт 4 части 3 статьи 28 приведенного Федерального закона).

Разрешая настоящее дело, суд установил, что объединение территории городского поселения Руза, городского поселения Тучково, сельского поселения Волковское, сельского поселения Дороховское, сельского поселения Ивановское, сельского поселения Колюбакинское, сельского поселения Старорузское инициировано Советом депутатов сельского поселения Колюбакинское Рузского муниципального района Московской области в целях оптимизации муниципального управления в Московской области. Данная инициатива надлежащим образом оформлена и доведена до сведения соответствующих Советов депутатов указанных муниципальных образований.

По результатам рассмотрения инициативы сельского поселения Колюбакинское Рузского района Московской области об объединении территорий поселений решениями Совета депутатов городского поселения Руза, Советов депутатов городского поселения Тучково, Советов депутатов сельских поселений Волковское, Дороховское, Ивановское, Колюбакинское и Старорузское Рузского муниципального района Московской области названная инициатива была поддержана и по данному вопросу в каждом объединяемом поселении назначены публичные слушания.

Советы депутатов городских и сельских поселений, выражая мнение населения данных поселений, с учетом результатов публичных слушаний, приняли решения, где выразили согласие на объединение территорий указанных муниципальных образований.

Совет депутатов Рузского муниципального района Московской области, выражая мнение населения всего муниципального района Московской области, принимая во внимание указанные решения Советов депутатов муниципальных образований, чьи территории объединяются, своим решением от 1 декабря 2016 года N 334/46, также согласился на их объединение.

Решения Советов депутатов муниципальных образований, а также заключения и протоколы публичных слушаний были опубликованы.

С учетом результатов публичных слушаний решением Совета депутатов Рузского муниципального района от 1 декабря 2016 года N 334/46 внесен на рассмотрение Московской областной Думы в порядке законодательной инициативы проект закона Московской области "Об организации местного самоуправления на территории Рузского муниципального района", который был рассмотрен и принят на заседании Московской областной Думы 15 декабря 2016 года. 28 декабря 2016 года данный областной закон подписан губернатором Московской области и опубликован в официальных изданиях Московской области.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый Закон принят в пределах полномочий органов государственной власти Московской области, принципов организации местного самоуправлении не нарушает и не снижает уровень правовых гарантий граждан в области местного самоуправления, указав, в частности, в решении на то, что объединение территорий муниципальных образований является одновременно их преобразованием.

Судом достоверно установлено, что объединение городских и сельских поселений не повлекло за собой изменение границ муниципального района. Следовательно, выражения согласия населения на объединение путем голосования (референдума) вопреки доводам апелляционной жалобы не требовалось.

Таким образом, вопреки утверждениям в апелляционной жалобе, приведенный порядок объединения городских и сельских поселений, при котором имело место согласие населения поселений, выраженное представительным органом каждого из объединяемых поселений, не может быть признан не соответствующим требованиям Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Доводы жалобы о том, что публичные слушания в городских округах были проведены с нарушением норм законодательства, являются необоснованными. Так из материалов дела следует, что законность решений муниципальных образований об объединении территорий проверена вступившим в законную силу решением Рузского районного суда Московской области от 19 января 2017 года.

Прочие доводы, приведенные в апелляционной жалобе, направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами процессуального закона, а потому не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 8 ноября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Панфилова А.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.