Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 марта 2018 г. N 33-АПГ18-1 Решение суда об отказе в признании частично не действующим Положения о государственном природном заказнике регионального значения "Кургальский", утв. постановлением Правительства Ленинградской области от 8 апреля 2010 г. N 82, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 марта 2018 г. N 33-АПГ18-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" (далее - ОМННО "Совет Гринпис") и Барановской Ирины Александровны о признании недействующими отдельных предписаний Положения о государственном природном заказнике регионального значения "Кургальский", утверждённого постановлением Правительства Ленинградской области от 8 апреля 2010 г. N 82, в редакции постановления Правительства Ленинградской области от 25 июля 2017 г. N 291 "О внесении изменений в постановление Правительства Ленинградской области от 8 апреля 2010 г. N 82 "О государственном природном комплексном заказнике "Кургальский" регионального значения", по апелляционной жалобе административных истцов на решение Ленинградского областного суда от 27 октября 2017 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., объяснения представителя административных истцов Нугаевой С.Ю., представителей ОМННО "Совет Гринпис" Золотниковой Т.В. и Блатовой О.Д., поддержавших доводы жалобы, возражения представителя Правительства Ленинградской области Кочоровой Е.В. и представителя комитета по природным ресурсам Ленинградской области Степановой С.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю. о законности судебного акта, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Ленинградской области от 8 апреля 2010 г. N 82 организован государственный природный заказник регионального значения "Кургальский" на территории Кингисеппского района Ленинградской области, утверждены его границы и Положение о государственном природном комплексном заказнике "Кургальский" регионального значения.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 25 июля 2017 г. N 291 в названное постановление внесены изменения и Положение о государственном природном комплексном заказнике "Кургальский" регионального значения, являющееся приложением 2, изложено в новой редакции (далее - Положение).

Нормативный правовой акт размещён на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru 31 июля 2017 г. и официальном интернет-портале администрации Ленинградской области http://www.lenobl.ru.

Положение разработано в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Федеральный закон N 33-ФЗ) и Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон об охране окружающей среды) и определяет правовой статус государственного природного заказника регионального значения "Кургальский", являющегося особо охраняемой природной территорией регионального значения (далее также - ООПТ) и имеющего комплексный профиль (пункты 1.1. и 1.2).

В разделе 4 названного регионального нормативного правового акта определяется режим особой охраны ООПТ.

Пункт 4.1 Положения содержит запреты определённых видов деятельности и исключения из них.

Так, запрещая на ООПТ любую деятельность, если она противоречит целям создания заказника или причиняет вред природным комплексам и их компонентам, в том числе строительство и реконструкцию зданий, строений, сооружений, в абзаце третьем подпункта 1 указанного пункта делается исключение для строительства и реконструкции линейных объектов.

Абзацем четвёртым подпункта 2 запрещено проведение всех видов рубок, иное уничтожение и повреждение растительности, за исключением случаев осуществления деятельности, предусмотренной в подпунктах 1, 4, 9, 12 и 13 названного пункта.

Согласно подпункту 13 запрещается проведение буровых работ, дноуглубительных и иных работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, за исключением осуществления деятельности, предусмотренной в подпунктах 1 и 12 этого же пункта, проведение взрывных работ.

В подпункте 14 содержится запрет складировать и размещать строительные и иные материалы, грунты, конструкции, не связанные с осуществлением деятельности, предусмотренной в подпунктах 1 и 2 приведённого пункта, захламление и загрязнение территории, размещение отходов производства и потребления, загрязнение и замусоривание водных объектов, загрязнение почв.

Абзацем шестым подпункта 15 запрещается движение и стоянка механических транспортных средств, в том числе тяжёлой техники, по лесным дорогам и вне других дорог общего и необщего пользования, за исключением случаев осуществления деятельности, предусмотренной в подпунктах 1, 2, 4, 9, 10, 12 и 13 поименованного пункта.

ОМННО "Совет Гринпис" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых региональных норм, содержащихся в абзаце третьем подпункта 1, абзаце четвёртом подпункта 2, абзаце шестом подпункта 15, а также отдельных предписаний подпунктов 13 и 14 пункта 4.1 Положения, а именно в части слов "за исключением осуществления деятельности, предусмотренной в подпунктах 1 и 12 настоящего пункта" и "не связанные с осуществлением деятельности, предусмотренной в подпунктах 1 и 2 настоящего пункта" соответственно, считая, что они противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу: Федеральным законам N 33-ФЗ, Закону об охране окружающей среды, Законам от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Закон о животном мире), от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон об экологической экспертизе).

В обоснование требований административный истец указал, что в результате принятия оспариваемых норм на всей территории заказника допускается строительство любых линейных объектов, включая дороги, трубопроводы, линии электропередач, а также связанные с ними рубки леса, складирование и размещение строительных и иных материалов, грунтов, конструкций, проезд тяжёлой техники вне дорог, что противоречит целям создания заказника и неминуемо приведёт к разрушению среды обитания и путей миграции объектов животного мира, причинению вреда природным комплексам (природным ландшафтам).

По мнению административного истца, нарушена установленная законом процедура принятия Положения, поскольку проект названного регионального нормативного правового акта не был предметом публичного или общественного обсуждения, не проходил государственную экологическую экспертизу, не получено в надлежащем виде согласование с Министерством обороны Российской Федерации, издан до окончания срока рассмотрения коллективного обращения к Губернатору Ленинградской области о недопустимости внесения изменений в Положение.

В качестве самостоятельного основания для признания оспариваемых норм недействующими административный истец указал на наличие коррупциогенного фактора, поскольку в Положении содержится нормативная коллизия ввиду противоречия пункта 4.1 предписаниям пункта 4.3, согласно которым деятельность, допустимая к осуществлению на ООПТ в соответствии с пунктом 4.1, осуществляется при условии обеспечения сохранения природных комплексов и объектов, подлежащих охране в границах ООПТ.

С аналогичными требованиями в суд обратилась Барановская И.А., которая в обоснование заявленных требований привела доводы, идентичные доводам, изложенным в административном исковом заявлении ОМННО "Совет Гринпис", указав, что в случае строительства линейных объектов территория заказника утратит своё природное значение, следовательно, лишит её возможности использовать указанную территорию в рекреационных целях.

Административные дела по административным исковым заявлениям ОМННО "Совет Гринпис" и Барановской И.А. объединены в одно производство.

Решением Ленинградского областного суда от 27 октября 2017 г. в удовлетворении требований ОМННО "Совет Гринпис" и Барановской И.А. отказано.

В апелляционной жалобе административных истцов ставится вопрос об отмене судебного акта ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, этим обстоятельствам, неправильного применения норм материального и процессуального права и принятии по делу нового решения об удовлетворении административных исковых заявлений.

Правительство Ленинградской области в возражениях на апелляционную жалобу просит оставить её без удовлетворения, считая обжалуемое решение законным, обоснованным и не подлежащим отмене.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней, Судебная коллегия по административным делам не находит оснований для отмены решения суда, постановленного в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Суд первой инстанции, руководствуясь пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, сделав правильный вывод об отсутствии по настоящему делу такого основания, обоснованно отказал ОМННО "Совет Гринпис" и Барановской И.А. в удовлетворении административных исковых заявлений, правомерно констатировав о соблюдении установленного порядка принятия Положения.

Охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, а также особо охраняемые природные территории находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (подпункт "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится создание и обеспечение охраны ООПТ регионального значения (статья 26.3).

Аналогичная норма содержится и в статье 6 Закона об охране окружающей среды.

Исходя из приведённых выше федеральных норм материального права, а также статьи 4 Закона Ленинградской области от 27 октября 1994 г. N 6-оз "Устав Ленинградской области", определяющей Правительство Ленинградской области высшим исполнительным органом государственной власти Ленинградской области, суд первой инстанции сделал правильное заключение, что оспариваемый в части региональный нормативный правовой акт принят полномочным органом.

Является верной позиция суда первой инстанции о соблюдении требований законодательства, устанавливающего порядок принятия нормативных правовых актов, определяющих режим особой охраны ООПТ.

Отношения в области организации, охраны и использования ООПТ регулируются положениями Закона N 33-ФЗ.

С учётом особенностей режима ООПТ различаются следующие категории указанных территорий: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады (подпункты "а" - "е" пункта 2 статьи 2), каждая из которых имеет собственный режим особой охраны.

Государственные природные заказники могут быть отнесены к ООПТ федерального значения или регионального значения, решение о создании последних принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые обязаны согласовывать решения о создании ООПТ указанной категории, об изменении режима их особой охраны с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, а также с федеральными органами исполнительной власти в области обороны страны и безопасности государства, если предполагается, что в границах ООПТ будут находиться земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (пункты 5 и 6 статьи 2 Закона N 33-ФЗ).

Поскольку Федеральный закон N 33-ФЗ иных требований к порядку создания государственных природных заказников и изменения режима их особой охраны не предъявляет, суд первой инстанции, установив факт такого согласования с уполномоченными федеральными органами, правомерно отклонил утверждения административных истцов о нарушении порядка принятия Положения.

Позиция суда подробно и аргументировано изложена в судебном акте, выводы суда по этому вопросу основываются на правильно применённых нормах материального права, регулирующих возникшие отношения.

Верно признан несостоятельным довод административных истцов о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта в связи с неполучением положительного заключения экологической экспертизы на проект Положения, поскольку проекты нормативных правовых актов не указаны в статье 12 Закона об экологической экспертизе в качестве объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня.

В силу подпунктов 1 и 4 названной статьи обязательной оценке государственной экологической экспертизы подлежат проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ООПТ регионального значения.

Между тем Положение в оспариваемой части, касающейся режима особой охраны заповедника "Кургальский", как верно указал суд первой инстанции, нельзя отнести к инструктивно-методическим или нормативно-техническим документам в области охраны окружающей среды, поскольку не устанавливает никаких технических требований при осуществлении хозяйственной или иной деятельности и не содержит норм об изменении границ и площади особо охраняемой природной территории.

Данный вывод согласуется с положениями статьи 1 Закона об экологической экспертизе, содержащими понятие экологической экспертизы (установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды), и предписаниями статьи 12 названного закона, из которой Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации исключены из перечня объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня, а также не противоречит Закону об охране окружающей среды, который в статье 33 определяет цели проведения указанной экспертизы: установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды.

Вместе с тем оспариваемые региональные нормы определяют исключительно режим особой охраны ООПТ, в отношении которого никаких предписаний не содержится в главе VII Закона об охране окружающей среды, устанавливающей требования в области охраны окружающей среды при осуществлении конкретных видов хозяйственной деятельности (например, при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, а также объектов энергетики и объектов использования атомной энергии и объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки).

Судебная коллегия, соглашаясь с выводом суда первой инстанции, также учитывает, что Закон N 33-ФЗ обязательность проведения государственной экологической экспертизы предусматривает в единственном случае, когда национальные парки создаются путём преобразования государственных природных заповедников, и объектом такой экспертизы также являются материалы, обосновывающие такое преобразование (пункт 2 статьи 14).

Что касается площади и границ ООПТ, то они обосновываются материалами комплексного экологического обследования участков территорий, которые до принятия Положения, содержащего раздел 3 "Местоположение и границы ООПТ", получили положительное заключение государственной экологической экспертизы, что нашло своё подтверждение в судебном заседании.

Как следует из названных материалов, составленных автономной некоммерческой организацией дополнительного профессионального образования "Санкт-Петербургский институт природопользования, промышленной безопасности и охраны окружающей среды", внесение изменений в Положение связано с необходимостью уточнения границ заказника "Кургальский", площади, целей создания, приведения режима особой охраны в соответствие с требованиями федерального и регионального законодательства.

По смыслу правовых предписаний, содержащихся в пункте 2 статьи 23, пунктах 1 и 3 статьи 24 Закона N 33-ФЗ, в их системном единстве, создание государственных природных заказников регионального значения, определение задач и особенностей режима особой охраны конкретного природного заказника регионального значения является прерогативой органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые на территориях государственных природных заказников вправе постоянно или временно запретить или ограничить любую деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Безусловно, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

В целях обеспечения такого права в пункте 2 статьи 59 Закона об охране окружающей среды, регулирующего отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, содержится запрет хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и ведущей к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.

Одновременно федеральный законодатель в названном законе указал, что не только порядок создания, но и порядок функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях (пункт 2 статьи 58), следовательно, режим особой охраны заказника, устанавливается уполномоченным органом субъекта Российской Федерации и должен соответствовать Закону N 33-ФЗ.

Аналогичное правовое предписание содержится в статье 23 Закона о животном мире: на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и на других особо охраняемых природных территориях охрана животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается Законом N 33-ФЗ.

В части 3 статьи 107 Лесного кодекса Российской Федерации указано, что в лесах, расположенных на территориях национальных парков, природных парков и государственных природных заказников, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, если иное не предусмотрено правовым режимом зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий.

Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. N 417 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах" в подпункте "б" пункта 15.3 запрещает меры предупреждения лесных пожаров, связанные со сплошными рубками, в лесах, расположенных на территориях национальных парков, природных парков и государственных природных заказников, если иное не предусмотрено правовым режимом функциональных зон, установленных в границах этих особо охраняемых природных территорий.

Приведённые нормы федерального законодательства в их системном единстве подтверждают правомерность заключения суда первой инстанции о том, что отсутствие в оспариваемых нормах прямого запрета на осуществление на территории заказника "Кургальский" строительства линейных объектов, включая дороги, трубопроводы, линии электропередач, а также связанные с ними рубки леса, складирование и размещение строительных и иных материалов, грунтов, конструкций, проезд тяжёлой техники вне дорог не противоречит имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, поскольку нормативный правовой акт о создании ООПТ и определении режима её особой охраны не является деятельностью, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и ведущей к деградации и (или) уничтожению природных объектов. Более того, Положение в пункте 4.3 содержит требование, согласно которому деятельность, допустимая к осуществлению и указанная в пункте 4.1 этого же регионального нормативного правового акта, осуществляется при условии обеспечения сохранности природных комплексов и объектов, подлежащих охране в границах ООПТ.

В связи с изложенным суд первой инстанции обоснованно констатировал, что оспариваемые региональные предписания не противоречат целям и задачам создания заказника, справедливо обратив внимание, что ООПТ расположена в том числе на территории двух муниципальных образований, жители которых имеют право на достойные условия проживания.

Линейные объекты - линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (пункт 10.1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации), в отношении которых на федеральном уровне в отдельных нормативных правовых актах предусматривается их особый правовой режим.

Так, Лесной кодекс Российской Федерации, запрещая в ценных лесах, на особо защитных участках лесов размещение объектов капитального строительства, также, как и оспариваемые региональные нормы, делает исключение для линейных объектов и гидротехнических сооружений (часть 2 статьи 106, пункт 3 части 2.1 статьи 107).

Согласно статье 62.4 Закона об охране окружающей среды в целях особой охраны природных объектов, расположенных в лесопарковых зеленых поясах, устанавливается ограниченный режим природопользования и иной хозяйственной деятельности, запрещается создание объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, автомобильных дорог, железнодорожных линий, других линейных объектов.

Таким образом, федеральный законодатель, устанавливая те или иные запреты в целях охраны окружающей среды, делает исключение для линейных объектов.

Проанализировав содержание статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, относящей к землям особо охраняемых природных территорий наряду с другими земли государственных природных заказников и запрещающей деятельность, не связанную с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренную федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункты 1 и 3), суд первой инстанции верно не усмотрел несоответствия этим федеральным нормам оспариваемых региональных предписаний, которые не регулируют вопросы изменения целевого назначения земельных участков или прекращения прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, в пределах земель ООПТ.

При этом суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что законодатель в Законе N 33-ФЗ, закрепляя правило о запрете деятельности, противоречащей целям создания заказника или причиняющей вред природным комплексам и их компонентам, иных ограничений не предусмотрел, что действующее федеральное законодательство не устанавливает для государственного заказника (в отличие от иных категорий ООПТ) абсолютного запрета на осуществление рубки лесных насаждений и строительство, реконструкцию линейных объектов в его границах.

В обоснование своей позиции суд правомерно сослался на пункт 7 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающий полный запрет на предоставление садоводческих и дачных участков; строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами; движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог; иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами, но исключительно на землях ООПТ федерального значения.

Проверяя довод административных истцов о наличии в Положении коррупциогенных факторов, суд первой инстанции правомерно не усмотрел нормативной коллизии пунктов 4.1 и 4.3 Положения. При этом верно отметил, что пункт 4.3 не предусматривает для государственных органов или организаций возможности произвольного выбора условий осуществления деятельности, предусмотренной в пункте 4.1.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, оснований для её удовлетворения и отмены судебного постановления Судебная коллегия не находит, а также не усматривает несоответствия оспариваемых региональных норм приведённым положениям международного права, не регулирующих вопрос об определении режима особой охраны ООПТ.

Ссылка в апелляционной жалобе на судебные акты Верховного Суда Российской Федерации, принятые по другим делам, по которым оспаривались в том числе нормы, устанавливающие или изменяющие границы и площадь ООПТ, некорректна, не предусмотрена Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации как основание для отмены решения суда первой инстанции в апелляционном порядке.

Отсутствие в решении суда правовой оценки по всем позициям, высказанным административными истцами, также не влечёт отмену законного решения суда, поскольку в силу части 4 статьи 310 поименованного выше Кодекса нарушение или неправильное применение норм процессуального права является основанием для изменения или отмены судебного акта только в том случае, если это нарушение привело или могло привести к принятию неправильного решения.

С учётом того, что судом первой инстанции таких нарушений допущено не было, оснований для отмены законного судебного акта не имеется.

При таком положении Судебная коллегия не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 307-310 Кодекса административного судопроизводства, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ленинградского областного суда от 27 октября 2017 г., оставить без изменения, апелляционную жалобу представителя отделения международной неправительственной некоммерческой организации "Совет Гринпис" и Барановской И.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.