Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 февраля 2018 г. N 48-АПГ17-24 Суд оставил без изменения решение о признании частично не действующим решения Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 2 марта 2007 г. N 10-ЗГО "Об утверждении проекта "Генеральный план г. Златоуста. Корректировка" и "Градостроительное зонирование территории города"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 февраля 2018 г. N 48-АПГ17-24

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Челябинской области о признании не действующим решения Собрания депутатов Златоустовского городского округа от 2 марта 2007 г. N 10-ЗГО "Об утверждении проекта "Генеральный план г. Златоуста. Корректировка" и "Градостроительное зонирование территории города" в части

по апелляционной жалобе администрации Златоустовского городского округа на решение Челябинского областного суда от 14 сентября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда является законным и обоснованным и не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Собранием депутатов Златоустовского городского округа принято решение от 2 марта 2007 г. N 10-ЗГО "Об утверждении проекта "Генеральный план г. Златоуста. Корректировка" и "Градостроительное зонирование территории города" (далее также - Генеральный план города Златоуста, Решение N 10-ЗГО).

Прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд в защиту интересов Российской Федерации в лице Территориального управления Росимущества по Челябинской области и Главного управления лесами Челябинской области с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненных требований просил признать не действующим с момента принятия Решение N 10-ЗГО в части включения в границы населенного пункта город Златоуст восьми земельных участков, расположенных на землях лесного фонда - Таганайского и Чернореченского лесничеств Национального парка "Таганай", и принадлежащих на праве собственности Российской Федерации.

В обоснование своих требований прокурор Челябинской области сослался на несоблюдение процедуры перевода спорных земельных участков из категории "земли лесного фонда" в категорию "земли населенных пунктов", несогласование проекта Генерального плана города Златоуста с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти - Федеральным агентством лесного хозяйства, что является нарушением норм земельного, лесного и градостроительного законодательства, в частности Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ). Оспариваемым актом изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Челябинского областного суда от 14 сентября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционной жалобе администрация Златоустовского городского округа, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, а также на неправильное применение норм материального права, просит отменить судебный акт и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В частности, податель жалобы указывает, что в материалах дела отсутствуют документы, безусловно подтверждающие наложение земель лесного фонда на границы населенного пункта город Златоуст. Кроме того, в основу оспариваемого судебного акта положено заключение экспертизы N 026-05-0462 от 18 августа 2017 г., которое изготовлено с нарушением норм действующего законодательства и не может служить достоверным доказательством по делу.

Прокуратурой Челябинской области, Собранием депутатов Златоустовского городского округа, Федеральным государственным бюджетным учреждением "Национальный парк "Таганай" поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом в соответствии с частью 4 статьи 7 названного закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 и пунктами 1, 3 части 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) (в редакции, действующей в период принятия оспариваемого правового акта) генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и карты (схемы). На картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются границы городского округа, границы населенных пунктов, входящих в состав городского округа, границы земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) утверждение или изменение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

Генеральным планом города Златоуста определена граница населенного пункта город Златоуст.

Как установлено судом, в целях сохранения уникального природного комплекса Таганайского горного узла, улучшения экологической обстановки в этой зоне на основании постановления Совета Министров РСФСР от 5 марта 1991 г. N 130 создан Национальный парк "Таганай".

В соответствии с Уставом Федерального государственного бюджетного учреждения "Национальный парк "Таганай" (далее также - ФГБУ "Национальный парк "Таганай"), утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 363 и положением о Национальном парке "Таганай", утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 25 февраля 2015 г. N 71, Национальный парк "Таганай" находится в собственности Российской Федерации (категория земель - земли лесного фонда; регистрационная запись Единого государственного реестра недвижимости от 16 апреля 2004 года).

Согласно постановлению Совета Министров РСФСР от 5 марта 1991 г. N 130 земли Таганайского лесничества (24 884 га) и часть лесов Златоустовского городского лесничества (8334 га) включены в состав Государственного природного Национального парка "Таганай".

В результате проведенных работ по лесоустройству в 1995 г. и составленных на их основе планшетов и карты-схемы Национального парка "Таганай" в состав его земель вошли земли Юрминского, Шумгинского, Таганайского и Чернореченского лесничеств. Регистрация прав Национального парка "Таганай" на земли Таганайского и Чернореченского лесничества подтверждается свидетельством о государственной регистрации права собственности Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что по результатам выполненных филиалом ФГУП "Рослесинфорг" "Приволжский лесопроект" лесоустроительных работ в 2013 г., определения границ и составления схем расположения земельного участка Национального парка "Таганай" в 2014 г. выявлены пересечения границ населенного пункта города Златоуст с территорией Национального парка "Таганай", расположенного на землях лесного фонда Таганайского и Чернореченского лесничеств.

Данное обстоятельство также подтверждается проведенной судебной экспертизой, в результате которой установлено наложение границ территории населенного пункта город Златоуст и территории земель лесного фонда ФГБУ "Национальный парк "Таганай" (Таганайское и Чернореченское лесничества) на восьми земельных участках общей площадью 686 357 кв.м.

Суд первой инстанции дал оценку заключению эксперта согласно пункту 8 статьи 82 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации наряду с иными доказательствами по делу и признал его надлежащим доказательством по делу, так как экспертиза проведена в соответствии с требованиями процессуального законодательства, в заключении приведены ссылки на нормативную и методическую документацию, использованную при производстве экспертизы, а эксперты предупреждены об уголовной ответственности по статье 307 Уголовного кодекса Российской Федерации за дачу заведомо ложного заключения.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что заключение эксперта от 18 августа 2017 г. N 026-05-0462 отвечает требованиям статьи 82 КАС РФ, поскольку содержит подробное описание проведенного исследования, сделанные в результате его выводы и научно обоснованные ответы на поставленные вопросы. Основания для сомнения в правильности заключения, беспристрастности и объективности эксперта отсутствуют.

Таким образом, не могут быть также приняты во внимание доводы апелляционной жалобы администрации Златоустовского городского округа об отсутствии доказательств, подтверждающих включение в границы населенного пункта город Златоуст земель лесного фонда.

Согласно абзацу третьему пункта 1 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-I "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Согласно статье 7 ЗК РФ все земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в частности земли населенных пунктов, земли лесного фонда.

Статьей 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что земли лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 1 статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации также установлено, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Частью 1 статьи 25 ГрК РФ в редакции, действовавшей в период принятия оспариваемого нормативного правового акта, предусмотрено, что проект генерального плана подлежит согласованию в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в случае, если предложения, содержащиеся в таком проекте, предполагают изменение существующих или в соответствии со схемами территориального планирования Российской Федерации планируемых границ земель лесного фонда, границ земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации.

Поскольку лесные участки из земель лесного фонда в силу прямого указания закона находятся исключительно в федеральной собственности, необходимо обязательное согласование проекта генерального плана городского округа, предусматривающего включение в границы населенного пункта (в том числе образуемого населенного пункта) входящих в состав городского округа, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом.

Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 г. N 283 (далее также - Положение), действовавшим в период подготовки оспариваемого акта, предусматривалось, что Федеральное агентство лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. В соответствии с пунктом 5.2.7 Положения Рослесхоз осуществлял рассмотрение в установленном порядке материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий.

В силу положений пункта 1 статьи 8 ЗК РФ, части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

Исходя из части 8 статьи 24, пункта 2 части 1, части 12 статьи 25 ГрК РФ, а также с учетом правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленной в определении от 3 февраля 2010 г. N 238-О-О, об особом правовом режиме лесного фонда отсутствие согласования Рослесхозом проекта генерального плана городского округа, предусматривающего включение в границы городского округа лесных участков, представляет собой существенное нарушение порядка принятия указанного документа территориального планирования.

В данном случае в нарушение правил статьи 25 ГрК РФ проект Генерального плана города Златоуста утвержден без согласования с Рослесхозом. Доказательств обращения административного ответчика в уполномоченный орган о согласовании проекта Генерального плана города Златоуста по включению лесных участков в границы населенного пункта не представлено.

Таким образом, установив, что при подготовке проекта Генерального плана города Златоуста нарушена предусмотренная ГрК РФ процедура согласования, а также документально подтвержден факт наложения границ населенного пункта на земли лесного фонда, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания не действующим Решения N 10-ЗГО в оспариваемой части.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Челябинского областного суда от 14 сентября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации Златоустовского городского округа - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.