Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 февраля 2018 г. N 2-АПГ18-2 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании частично не действующим решения Совета муниципального образования г. Кириллов Вологодской области от 26 декабря 2016 г. N 89 "Об утверждении генерального плана городского поселения г. Кириллов Кирилловского муниципального района Вологодской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 февраля 2018 г. N 2-АПГ18-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Департамента лесного комплекса Вологодской области о признании не действующим решения Совета муниципального образования город Кириллов Вологодской области от 26 декабря 2016 г. N 89 "Об утверждении генерального плана городского поселения город Кириллов Кирилловского муниципального района Вологодской области" в части по апелляционному представлению прокурора Вологодской области и апелляционной жалобе Совета муниципального образования город Кириллов Вологодской области на решение Вологодского областного суда от 9 ноября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Департамент лесного комплекса Вологодской области (далее также - Департамент) обратился в Вологодский областной суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решения Совета муниципального образования город Кириллов Вологодской области от 26 декабря 2016 г. N 89 "Об утверждении генерального плана городского поселения город Кириллов Кирилловского муниципального района Вологодской области" (далее также - Решение N 89, Генеральный план) в части включения в границы населенного пункта город Кириллов лесных участков в квартале 18 (выделы 15 ч, 19ч, 20ч), квартале 21 (выделы 1ч, 5, 6, 12ч, 24ч, 28ч) колхоза "Горицкий" Кирилловского участкового лесничества Кирилловского лесничества Кирилловского муниципального района Вологодской области, в квартале 16 (выдел 7ч), квартале 28 (выделы 1, 2ч, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9), квартале 29 (выделы 5, 6, 7, 8ч, 9ч, 10, 11, 12, 13, 14, 15ч, 16, 17, 18, 19, 20), квартале 34 (выделы 1, 2, 3ч, 6, 7, 8, 9, 10ч, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18ч, 21ч, 22, 23ч), квартале 37 (выделы 1, 2, 4, 12, 13, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28), квартале 40 (выделы 1, 2, 3, 9, 10, 11ч, 12ч, 13ч, 14ч, 16, 17, 18ч, 19ч, 20ч, 28ч, 41, 52) колхоза "Организатор" Кирилловского участкового лесничества Кирилловского лесничества Кирилловского муниципального района Вологодской области.

В обоснование заявленных требований Департамент лесного комплекса Вологодской области указал, что Решением N 89 находящиеся в федеральной собственности лесные участки включены в границы населенного пункта город Кириллов с нарушением процедуры согласования проекта Генерального плана, предусмотренной статьей 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), Порядком согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденным приказом Министерства регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегион России) от 27 февраля 2012 г. N 69 (далее - Порядок согласования).

Оспариваемым актом в нарушение положений Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) и Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон N 172-ФЗ) изменены целевое назначение и правовой режим земель лесного фонда, находящегося в федеральной собственности, что препятствует органам федеральной власти осуществлять мероприятия по управлению землями лесного фонда, охране, защите и воспроизводству лесов.

Решением Вологодского областного суда от 9 ноября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено.

В апелляционном представлении прокурор, участвующий в административном деле, в апелляционной жалобе Совета муниципального образования город Кириллов Вологодской области, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, а также на неправильное применение норм материального права, просят судебный акт отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в иске, полагая, что суд первой инстанции необоснованно пришел к выводу о нарушении процедуры согласования проекта генерального плана с уполномоченным органом, предусмотренной статьей 25 ГрК РФ.

Относительно доводов апелляционной жалобы Департамент лесного комплекса Вологодской области представил отзыв.

Лица, участвующие в деле, своевременно и надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения жалобы.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

До начала рассмотрения дела в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от прокурора Вологодской области поступило заявление об отказе от апелляционного представления, которое на основании положений статьи 303 КАС РФ удовлетворено.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1 статьи 24 ГрК РФ, пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана поселения, который является документом территориального планирования муниципального образования, относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, Решение N 89 принято уполномоченным органом в надлежащей форме, официально опубликовано в установленном порядке и по этим основаниям не оспаривается.

Исходя из положений пункта 1 статьи 8 и подпункта 1 пункта 1 статьи 84 ЗК РФ, части 1 статьи 8 Закона N 172-ФЗ при установлении или изменении границ населенных пунктов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, осуществляется перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности.

Пунктом 2 части 1 статьи 11 Закона N 172-ФЗ допускается перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в случае установления или изменения границы населенного пункта.

В ходе мероприятий, осуществленных Федеральным агентством лесного хозяйства (далее также - Рослесхоз) и ФГБУ "Рослесинфорг", установлено включение в границы населенного пункта город Кириллов земель лесного фонда Кирилловского участкового лесничества Кирилловского лесничества Кирилловского муниципального района Вологодской области из состава лесного участка категории земель лесного фонда с кадастровым номером 35:05:0000000:226, общей площадью 1 250 500 000 кв. м, расположенного в кварталах колхозов "Горицкий" и "Организатор", который находится в федеральной собственности (свидетельство о государственной регистрации права собственности от 17 декабря 2007 г. 35-СК N 276301). Нахождение в федеральной собственности спорных земель обусловливает необходимость обязательного согласования проекта генерального плана поселения, предусматривающего включение в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда, с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом (часть 8 статьи 24, пункт 2 части 1 статьи 25 ГрК РФ).

Согласно пункту 2.1 Порядка согласования, действовавшего в период подготовки Генерального плана, предусматривалось направление органом местного самоуправления, уполномоченным на подготовку документа территориального планирования, уведомления об обеспечении доступа к проекту документа территориального планирования и материалам по его обоснованию в информационной системе в Минрегион России в случаях, указанных в части 1 статьи 21, части 1 статьи 25 ГрК РФ. Уведомление направляется в электронной форме и (или) посредством почтового отправления в трехдневный срок со дня обеспечения такого доступа.

В свою очередь, Минрегион России обладал организационными полномочиями по подготовке сводного заключения на проект документа территориального планирования на основании заключений федеральных органов, уполномоченных осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности (пункт 2.2 Порядка согласования).

Полномочиями по согласованию проекта генерального плана поселения в предусмотренных частью 1 статьи 25 ГрК РФ случаях, в период с 17 июня 2015 г. по настоящее время обладает Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) (пункт 5.3.48 Положения о Минэкономразвития России, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437).

Федеральным органом, уполномоченным на подготовку заключений по проектам генеральных планов, в период подготовки оспариваемого акта в соответствии с пунктом 1 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404, и пунктами 1 и 2 Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 (далее - Положение), являлся Рослесхоз. До 1 января 2015 г. в соответствии с пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736 к полномочиям Рослесхоза относилось согласование включения земельных участков земель лесного фонда в границы населенных пунктов. Кроме того, подпунктом 5.4.3 Положения в действующей редакции за Рослесхозом сохранены полномочия на рассмотрение проектов генеральных планов поселений и подготовку заключений в пределах своей компетенции.

Следовательно, Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным осуществлять согласование включения земельных участков из состава земель лесного фонда в границы населенных пунктов и изменение категории земель, которое оформляется путем подготовки заключений.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, 30 июня 2016 г. администрацией муниципального образования город Кириллов направлено уведомление об обеспечении доступа к проекту Генерального плана в федеральной государственной информационной системе территориального планирования в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующих сферах деятельности для рассмотрения и представления заключений в части вопросов, входящих в их компетенцию.

Рослесхоз по результатам рассмотрения проекта Генерального плана 6 июля 2016 г. отказал в согласовании проекта, поскольку в нем не было указано, за счет земель каких категорий происходит увеличение площади населенных пунктов дер. Борзино, Ермаково, Митино, Пружинино, Родино, Тихоново, Щелково и Якшино. Проверяя проект Генерального плана после его доработки, Федеральное агентство лесного хозяйства письмом от 26 сентября 2016 г. сообщило, что согласование с ним не требуется, поскольку данным проектом не предусмотрено включение в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, земельных участков из земель лесного фонда.

Вопреки доводам апелляционной жалобы сводное заключение Минэкономразвития России от 3 октября 2016 г. о согласии с проектом Генерального плана городского поселения город Кириллов Вологодской области нельзя признать надлежащим согласованием проекта Генерального плана, поскольку Рослесхоз не выдавал заключение о согласовании в силу отсутствия в проекте указаний на включение в границы населенного пункта город Кириллов лесных участков Кирилловского участкового лесничества Кирилловского муниципального района Вологодской области, несмотря на фактическое включение земель лесного фонда в границы населенного пункта.

В данном случае в нарушение правил статьи 25 ГрК РФ проект Генерального плана был утвержден при отсутствии заключения Рослесхоза, что свидетельствует о существенном нарушении порядка подготовки указанного документа территориального планирования.

Судебная коллегия соглашается с суждением суда первой инстанции о том, что в отсутствие необходимой согласительной процедуры проект оспариваемого Генерального плана направляться на утверждение представительному органу сельского поселения и утверждаться им не мог.

Таким образом, суд первой инстанции, установив, что при подготовке проекта Генерального плана нарушена предусмотренная ГрК РФ процедура согласования, а также документально подтвержден факт наложения границ населенного пункта на участки лесного фонда, на основании пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ и разъяснений, изложенных в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания Решения N 89 не действующим в оспариваемой части.

Иные доводы апелляционной жалобы Совета муниципального образования город Кириллов Вологодской области основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

принять отказ прокурора Вологодской области от апелляционного представления на решение Вологодского областного суда от 9 ноября 2017 г. Производство по апелляционному представлению прокурора Вологодской области прекратить.

Решение Вологодского областного суда от 9 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета муниципального образования город Кириллов Вологодской области без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.