Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 февраля 2018 г. N 53-АПГ17-50 Решение суда об отказе в признании недействующими решения Емельяновского поселкового Совета депутатов Емельяновского района Красноярского края от 28 декабря 2011 г. N 21-114Р "Об утверждении Генерального плана МО п. Емельяново" и решения Емельяновского поселкового Совета депутатов Емельяновского района Красноярского края от 4 апреля 2013 г. N 33-284Р "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования поселок Емельяново Емельяновского района Красноярского края" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 февраля 2018 г. N 53-АПГ17-50

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению Чубарова Евгения Анатольевича об оспаривании решения Емельяновского поселкового Совета депутатов Емельяновского района Красноярского края от 28 декабря 2011 г. N 21-114Р "Об утверждении Генерального плана МО п. Емельяново" и решения Емельяновского поселкового Совета депутатов Емельяновского района Красноярского края от 4 апреля 2013 г. N 33-284Р "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования поселок Емельяново Емельяновского района Красноярского края"

по апелляционной жалобе Чубарова Евгения Анатольевича на решение Красноярского краевого суда от 12 сентября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения административного истца Чубарова Е.А. и его представителей по доверенности Бикбаевой Н.Е. и Петровой Н.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя администрацией пос. Емельяново Емельяновского района Красноярского края по доверенности Полханова Е.Н., возражения представителя Емельяновского поселкового Совета депутатов Емельяновского района Красноярского края Шилова И.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Емельяновского поселкового Совета депутатов Емельяновского района Красноярского края от 28 декабря 2011 г. N 21-114Р (далее - Решение N 21-114Р) утвержден Генеральный план муниципального образования пос. Емельяново (далее - Генплан МО пос. Емельяново).

Решением Емельяновского поселкового Совета депутатов Емельяновского района Красноярского края от 4 апреля 2013 г. N 33-284Р (далее - Решение N 33-284Р) утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования пос. Емельяново Емельяновского района Красноярского края (далее - ПЗЗ МО пос. Емельяново).

Чубаров Евгений Анатольевич обратился в Красноярский краевой суд с административным исковым заявлением, уточненным в ходе рассмотрения дела, о признании не действующим с момента принятия Генплана МО пос. Емельяново в части отнесения территории площадью 373 886 кв.м, состоящего из земельных участков с кадастровыми номерами: ... почтовый адрес ориентира: Красноярский край, Емельяновский р-н, к функциональной зоне "земли сельскохозяйственного назначения", с видом разрешенного использования "пашня" (основной землепользователь ЗАО "Логовское"), обозначенной на схеме комплексной оценки и схеме планируемого использования территории муниципального образования пос. Емельяново.

Административный истец также просил признать не действующими с момента принятия ПЗЗ МО пос. Емельяново в части:

- отнесения спорных земельных участков к территориальной зоне "сельскохозяйственные угодья" в составе земель сельскохозяйственного назначения в приложении N 1 "Карта градостроительного зонирования территории, карта зон с особыми условиями использования территорий и территорий объектов культурного наследия" к ПЗЗ МО пос. Емельяново (далее - Приложение N 1);

- установления в пункте 2 статьи 30 ПЗЗ МО пос. Емельяново основных видов разрешенного использования земельных участков, не позволяющих ведение личного подсобного хозяйства.

Кроме того, Чубаров Е.А. также заявил требование обязать орган местного самоуправления муниципального образования пос. Емельяново Емельяновского района Красноярского края устранить допущенные нарушения путем внесения изменений в Генплан МО пос. Емельяново и ПЗЗ МО пос. Емельяново в установленном законом порядке.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты с нарушением действующего законодательства, без учета фактически сложившегося землепользования и препятствуют использованию названных участков в дальнейшем по назначению, для ведения личного подсобного хозяйства (строительство хозяйственных сооружений) без получения соответствующих разрешений и согласований, что ограничивает права и законные интересы истца.

Решением Красноярского краевого суда от 12 сентября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с решением суда, Чубаров Е.А. обратился в Судебную коллегию по административным делам Верховного суда Российской Федерации с апелляционной жалобой, в которой просит указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального и процессуального права, и вынести по делу новое решение об удовлетворении исковых требований в полном объеме. По мнению подателя жалобы, суд не учел фактически сложившееся землепользование спорных земельных участков.

Администрацией пос. Емельяново Емельяновского района Красноярского края и прокуратурой Красноярского края поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.

С учетом названных положений суд пришел к обоснованному выводу, что указанные нормативные правовые акты приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме, доведены до всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Подпунктом 1 пункта 1 статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) предусмотрено, что утверждение генерального плана поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением или изменением границ населенных пунктов.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом сельского поселения.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Как установлено судом, согласно схемам комплексной оценки территории и планируемого использования территории муниципального образования пос. Емельяново, прилагаемым к Генплану МО пос. Емельяново, спорный земельный массив отнесен к функциональной зоне "земли сельскохозяйственного назначения" (вид разрешенного использования "пашня").

В соответствии с Приложением N 1 "Карта градостроительного зонирования территории, карта зон с особыми условиями использования территорий и территорий объектов культурного наследия" к ПЗЗ МО пос. Емельяново спорные участки отнесены к территориальной зоне "сельскохозяйственные угодья" (в составе земель сельскохозяйственного назначения).

В статье 30 "Зоны сельскохозяйственного использования" ПЗЗ МО пос. Емельяново установлены основные, вспомогательные и условно разрешенные виды использования земельных участков для данной территориальной зоны. В пункте 2 статье 30 ПЗЗ МО пос. Емельяново установлены основные виды разрешенного использования земельных участков: ведение садоводческих хозяйств; огородничество; садовые домики летнего типа.

Как усматривается из материалов дела, Чубаров Е.А. является собственником земельного участка с кадастровым номером ..., а также имеет в совместной собственности с Чубаровой Э.В. земельные участки с кадастровыми номерами ... которые относятся к землям сельскохозяйственного назначения и имеют вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства". Указанные земельные участки образованы в 2014 г. до утверждения оспариваемых нормативных правовых актов в результате раздела земельного участка с кадастровым номером ...

Земельный участок с кадастровым номером ... был образован путем выдела земельной доли с оценкой 318 баллогектаров из земель площадью 10,6 га, ранее принадлежавших ЗАО "Логовское". Свидетельство на право собственности N ... (регистрационная запись от 12 января 1996 г. N ...) на указанную земельную долю выдано Чубарову Е.А. на основании постановления администрации Емельяновского района от 8 сентября 1994 г. N 572, в соответствии с которым членам АО "Логовское" предоставлены в собственность бесплатно земельные доли в размере 10,6 га, из них сельскохозяйственных угодий 10,6 га, в том числе пашни 9,7 га.

Суд первой инстанции установил, что указанный выше участок изначально относился к землям сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и был предоставлен истцу в качестве такового.

Так, в 2008 г. при формировании и предоставлении в собственность истцу земельного участка с кадастровым номером ... 1 площадью 93 426 кв.м, был установлен вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства", категория земель "земли сельскохозяйственного назначения". Впоследствии, после его раздела были образованы спорные участки, которым присвоен вид разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства".

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ земли по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для каждой категории целевым назначением. К числу самостоятельных категорий отнесены земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1).

В соответствии с пунктом 1 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 2 статьи 77 ЗК РФ).

Согласно пункту 1 части 9 статьи 35 ГрК РФ зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), могут включаться в состав территориальных зон сельскохозяйственного использования.

Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения предусматривает приоритет в целевом использовании, их особую охрану, которая, в частности, выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности (часть 1 статьи 79 ЗК РФ, части 1 и 4 статьи 36 ГрК РФ).

В соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

Согласно пункту 5 статьи 79 ЗК РФ использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ).

Указанные законоположения регулируют не предоставление земельных участков гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, а возможные цели использования земель сельскохозяйственного назначения различными субъектами землепользования, в том числе гражданами, и направлены на защиту прав и законных интересов граждан, в частности охрану земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2012 г. N 1375-О).

С учетом приведенных норм федерального законодательства Судебная коллегия находит правильным вывод суда первой инстанции о том, что отнесение спорных земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения к территориальной зоне "сельскохозяйственные угодья" осуществлено с учетом Генплана МО пос. Емельяново, согласно которому названные земельные участки расположены в функциональной зоне "земли сельскохозяйственного назначения" с разрешенным видом использования "пашня", что не нарушает требования градостроительного законодательства.

Суд первой инстанции также достоверно установил, что спорные участки располагаются за границами населенного пункта и не являются приусадебными.

Согласно части 3 статьи 81 ЗК РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов) гражданам, изъявившим желание вести личное подсобное хозяйство, земельные участки предоставляются в соответствии с ЗК РФ, Федеральным законом от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" (далее также - Федеральный закон N 112-ФЗ)

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 112-ФЗ личное подсобное хозяйство - это форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции. Личное подсобное хозяйство ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства.

Согласно пунктам 1, 2, 3, 6 статьи 4 Федерального закона N 112-ФЗ для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок).

Полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.

Оборот земельных участков, предоставленных гражданам и (или) приобретенных ими для ведения личного подсобного хозяйства, осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством.

Таким образом, в отношении земельных участков за пределами границ населенного пункта, используемых для ведения личного подсобного хозяйства, федеральным законодателем введен специальный правовой режим, устанавливающий запрет на застройку таких земельных участков, который не может быть изменен нормативными актами субъекта Российской Федерации.

Проанализировав приведенное федеральное законодательство, суд пришел к правильному выводу о том, что спорные земли истца представляют собой полевые земельные участки за пределами границ населенного пункта для ведения личного подсобного хозяйства, а потому их использование для возведения сооружений (строений) недопустимо.

Указанные выводы суда мотивированны, основаны на анализе действующего законодательства и материалах дела, оснований для признания их неправильными не имеется.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что спорные земельные участки были приобретены в собственность до введения в действие нормативных правовых актов, устанавливающих функциональные и территориальные зоны, правильность выводов суда первой инстанции не исключают.

Иные доводы Чубарова Е.А., изложенные в апелляционной жалобе, не могут быть признаны состоятельными, они являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Красноярского краевого суда от 12 сентября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Чубарова Е.А. без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.