Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 марта 2018 г. N 51-АПГ18-1 Суд оставил без изменения решение об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Алтайского края от 11 февраля 2002 г. N 3-ЗС "О народной законодательной инициативе в Алтайском крае"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 14 марта 2018 г. N 51-АПГ18-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Прусаковой Марии Николаевны на решение Алтайского краевого суда от 9 октября 2017 года, которым ей отказано в удовлетворении административного иска о признании недействующими отдельных положений Закона Алтайского края от 11 февраля 2002 года N 3-ЗС "О народной законодательной инициативе в Алтайском крае".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя Алтайского краевого Законодательного Собрания Киреевой И.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

5 февраля 2002 года Алтайским краевым Советом народных депутатов принят и губернатором Алтайского края 11 февраля 2002 года подписан Закон Алтайского края N 3-ЗС "О народной законодательной инициативе в Алтайском крае" (далее - Закон).

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Алтайская правда" 27 февраля 2002 года N 51-52 (опубликован без приложений), "Сборник законодательства Алтайского края", N 70, 2002, с. 14.

Согласно статье 1 Закона (в редакции Закона Алтайского края от 31 мая 2017 года N 38-ЗС) народная законодательная инициатива в Алтайском крае является формой непосредственного осуществления жителями Алтайского края государственной власти посредством внесения ими в Алтайское краевое Законодательное Собрание проекта закона Алтайского края или иного нормативного правового акта по предметам ведения Алтайского края или совместного ведения Российской Федерации и Алтайского края для последующего его рассмотрения Алтайским краевым Законодательным Собранием (пункт 1). Внесение проекта нормативного правового акта в Алтайское краевое Законодательное Собрание сопровождается сбором подписей жителей Алтайского края (пункт 2).

Пунктом 3 статьи 19 Закона установлено, что при условии успешного осуществления народной законодательной инициативы Алтайское краевое Законодательное Собрание рассматривает нормативный правовой акт в срок не позднее шестидесяти дней со дня принятия решения, указанного в пункте 2 данной статьи.

Прусакова М.Н. обратилась в суд с административным иском о признании недействующими пункта 1 статьи 1 и пункта 3 статьи 19 Закона, ссылаясь на то, что предусмотренное ими право органа государственной власти отклонить акт непосредственного волеизъявления народа, выраженного в форме краевой народной законодательной инициативы, не соответствует Конституции Российской Федерации и пункту 1 статьи 58 Устава Алтайского края.

Решением Алтайского краевого суда от 9 октября 2017 года в удовлетворении административного искового заявления Прусаковой М.Н. отказано.

В апелляционной жалобе Прусакова М.Н. просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с преамбулой Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодатель(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 3 приведенного Федерального закона субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Нормативный правовой акт, на федеральном уровне устанавливающий правовое регулирование осуществления народной законодательной инициативы, в Российской Федерации не принят.

В статьях 6-8 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" закреплены положения, относящиеся к праву законодательной инициативы, а также к порядку принятия и обнародования нормативных правовых актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Так, право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации.

Проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Законы субъекта Российской Федерации, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, направляются указанным органом для обнародования высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в установленный срок.

Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий, в Алтайском крае принят Закон, пунктом 1 статьи 1 которого (в редакции Закона Алтайского края от 5 сентября 2014 года N 67-ЗС) было установлено, что народная законодательная инициатива в Алтайском крае является формой непосредственного осуществления жителями Алтайского края государственной власти посредством внесения ими в Алтайское краевое Законодательное Собрание проекта закона Алтайского края или иного нормативного правового акта (по предметам ведения Алтайского края или совместного ведения Российской Федерации и Алтайского края для последующего его принятия Алтайским краевым Законодательным Собранием.

Пунктом 3 статьи 19 Закона в той же редакции предусматривалось, что при условии успешного осуществления народной законодательной инициативы Алтайское краевое Законодательное Собрание обязано принять нормативный правовой акт в срок не позднее шестидесяти дней со дня принятия решения, указанного в пункте 2 данной статьи.

Законом Алтайского края от 31 мая 2017 года N 38-ЗС в Закон внесены следующие изменения: в пункте 1 статьи 1 слово "принятия" заменено словом "рассмотрения"; в пункте 3 статьи 19 слова "обязано принять" заменено словом "рассматривает".

Внесение изменений в пункт 1 статьи 1 и в пункт 3 статьи 19 Закона явилось основанием для обращения Прусаковой М.Н. в суд с административном иском, в котором она указала, что принятие проекта нормативного правового акта в порядке краевой народной законодательной инициативы не является тождественным его рассмотрению, поскольку принятие и рассмотрение являются самостоятельными стадиями законодательного процесса.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что оспариваемый Закон принят в пределах полномочий органов государственной власти Алтайского края, принципов организации законодательных органов государственной власти не нарушает и не снижает уровень правовых гарантий граждан в области регулирования непосредственного осуществления жителями Алтайского края государственной власти по предметам ведения Алтайского края или совместного ведения Российской Федерации и Алтайского края.

При этом является верным вывод суда о несостоятельности довода административного истца о том, что сфера регулирования оспариваемого Закона относится к предметам исключительного ведения Алтайского края. Следовательно, ссылки административного истца на то, что Закон не должен соответствовать положениям Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку сфера регулирования Закона относится к предметам исключительного ведения Алтайского края, правильно отклонены судом как несостоятельные.

Проверяя доводы административного истца о несоответствии оспариваемых им положений Закона пункту 1 статьи 58 Устава Алтайского края и отклоняя их, суд правильно исходил из того, что ни федеральным законодательством, ни законодательством Алтайского края не предусмотрена обязанность Алтайского краевого Законодательного Собрания по обязательному принятию проекта нормативного правового акта, поступившего в порядке осуществления краевой народной законодательной инициативы. Принятие или отклонение проекта нормативного правового акта относится к исключительной компетенции законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, не установив противоречия оспариваемых норм Закона как федеральному законодательству, так и законодательству Алтайского края, суд принял обоснованное решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Ссылка в апелляционной жалобе на несоответствие оспариваемых норм Конституции Российской Федерации не может быть принята во внимание, поскольку дела о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разрешает Конституционный Суд Российской Федерации (подпункт "б" пункта 1 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Заключение специалиста-лингвиста, представленное административным истцом, оценено судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оснований не соглашаться с данной судом оценкой у Судебной коллегии не имеется.

Кроме того Судебная коллегия принимает по внимание, что Законом Алтайского края от 4 октября 2017 года N 67-ЗС "О внесении изменений в Устав (Основной Закон) Алтайского края" пункт 1 статьи 58 Устава Алтайского края изложен в следующей редакции: "Народная законодательная инициатива в Алтайском крае - форма непосредственного осуществления жителями Алтайского края государственной власти посредством внесения ими в Алтайское краевое Законодательное Собрание проекта закона Алтайского края или иного нормативного правового акта по предметам ведения Алтайского края или совместного ведения Российской Федерации и Алтайского края для последующего его рассмотрения Алтайским краевым Законодательным Собранием".

Следовательно, оспариваемые административным истцом положения Закона полностью соответствуют пункту 1 статьи 58 Устава Алтайского края.

Другие доводы апелляционной жалобы основаны на ошибочном толковании материального права и оснований, по которым решение суда могло быть отменено, не содержат.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Алтайского краевого суда от 9 октября 2017 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу Прусаковой М.Н. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.