Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 марта 2018 г. N 20-АПГ18-1 Решение суда первой инстанции о признании недействующими отдельных норм Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района "Кумторкалинский район", утв. решением Собрания депутатов муниципального района "Кумторкалинский район" Республики Дагестан от 15 июня 2017 г. N 8-У1-СД, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 марта 2018 г. N 20-АПГ18-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Ибракова М.Г. и Зиявутдинова А.М. на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 16 ноября 2017 года, которым частично удовлетворен административный иск Ибракова Магомеда Гаджиевича, Зиявутдинова Айнутдина Магомедкамиловича, Камбулатова Яраша Курашевича и Юсупова Джамалутдина Мамамовича о признании недействующими отдельных норм Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района "Кумторкалинский район", утвержденного решением Собрания депутатов муниципального района "Кумторкалинский район" Республики Дагестан от 15 июня 2017 года N 8-У1-СД.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

15 июня 2017 года Собранием депутатов муниципального района "Кумторкалинский район" Республики Дагестан принято решение N 8-У1-СД, пунктом 2 которого утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района "Кумторкалинский район" в новой редакции (далее - Положение).

Указанные решение и новая редакция Положения опубликованы в официальном печатном издании газете "Сарихум" от 15 июня 2017 года N 23-24 (847).

Согласно пункту 14 Положения заседание конкурсной комиссии является правомочным, если на нем присутствуют 50 (пятьдесят) и более процентов от установленного Собранием депутатов муниципального района общего числа членов конкурсной комиссии.

При наличии кворума конкурсной комиссии 50 (пятьдесят) процентов от общего числа членов комиссии, решение комиссии считается принятым при единогласном его одобрении присутствующими.

В остальных случаях, при принятии решения, комиссия руководствуется пунктом 15 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района "Кумторкалинский район", утвержденного решением Собрания депутатов от 15 июня 2017 года.

В случае если член конкурсной комиссии является близким родственником лица, выдвинувшегося в качестве кандидата на должность главы муниципального района, данный член комиссии не принимает участия в ее работе, либо выходит из состава комиссии. Если данный член конкурсной комиссии является ее председателем или секретарем, он складывает с себя соответствующие полномочия.

В случае выбытия члена конкурсной комиссии из ее состава, назначение нового члена конкурсной комиссии производится органом, назначившим выбывшего члена конкурсной комиссии.

Пунктом 16 Положения предусмотрено, что члены конкурсной комиссии о времени и месте проведения заседания конкурсной комиссии извещаются с применением одного из способов предусмотренного пунктом 48 данного Положения.

Пунктом 22 Положения установлено, что в решении об объявлении конкурса в обязательном порядке указываются:

1) дата, время и место проведения конкурса (указывается дата проведения второго этапа);

2) условия проведения конкурса;

3) срок приема документов (дата начала и дата окончания), место и время приема документов, подлежащих представлению в конкурсную комиссию в соответствии с данным Положением. Установленный решением о назначении конкурса срок приема документов не может быть менее 15 дней;

4) персональный состав членов конкурсной комиссии, назначаемых Собранием депутатов (при повторном назначении конкурса персональный состав не определяется).

В силу пункта 24 Положения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса в печатном издании муниципального района (газета Сарихум) и на официальном сайте муниципального района в сети Интернет Собранием депутатов публикуется объявление о проведении конкурса.

В объявлении должны быть указаны:

1) дата, время и место проведения конкурса (указывается дата проведения второго этапа);

2) перечень документов, необходимых для участия в конкурсе и требования к их оформлению;

3) срок приема документов (дата начала и дата окончания), место и время приема документов, подлежащих представлению в конкурсную комиссию;

4) условия конкурса, в том числе, порядок проведения конкурсных испытаний;

5) сведения об источнике дополнительной информации о конкурсе (адрес, телефон, контактное лицо).

Пунктом 48 Положения определено, что на первом этапе конкурсная комиссия проводит проверку достоверности сведений, представленных кандидатами, а также проверку соответствия кандидатов установленным требованиям, на основании представленных ими документов, а также информации, представленной правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Изучение указанных документов и информации осуществляется в отсутствие кандидатов.

По итогам первого этапа конкурса конкурсная комиссия принимает одно из следующих решений:

1) о признании первого этапа конкурса состоявшимся с утверждением кандидатов, допущенных к участию во втором этапе конкурса;

2) о признании конкурса несостоявшимся в следующих случаях:

наличия одного кандидата; признания всех кандидатов несоответствующими установленным требованиям; подачи всеми кандидатами заявлений об отказе от участия в конкурсе.

Конкурсная комиссия уведомляет о принятом решении кандидатов, допущенных к участию во втором этапе конкурса, а также кандидатов, не допущенных к участию во втором этапе конкурса, с указанием причин отказа в допуске к участию во втором этапе конкурса (абзац 8).

Уведомление кандидатов конкурсной комиссией может производиться с применением одного из перечисленных ниже видов извещения (абзац 9):

- путем направления им, не позднее 5 дней со дня принятия решения, извещения заказным с уведомлением о вручении письмом, по адресу указанному кандидатом в заявлении как адрес места жительства (абзац 10);

- путем ознакомления их с принятым решением под роспись (абзац 11);

- путем обнародования или изложения на официальном сайте администрации муниципального района (абзац 12);

- путем публикации в районной газете "Сарихум" (абзац 13);

- путем направления на электронную почту кандидата (абзац 14);

- путем отправки СМС-сообщения посредством мессенджера Ватцап (абзац 15).

В случае если кандидат временно или постоянно не проживает по адресу указанному в заявлении как адрес места жительства, кандидат считается извещенным (уведомленным) о принятом конкурсной комиссией решении надлежащим образом при наличии подтверждения (комиссией или почтальоном) факта не проживания кандидата по указанному им в заявлении адресу. В случае, если лицо, доставляющее извещение, не застанет адресата (кандидата) по месту его жительства, заказное письмо вручается кому-либо из проживающих совместно с ним взрослых членов семьи с их согласия для последующего вручения адресату, что также считается надлежащим извещением. При отказе адресата принять заказное письмо с уведомлением или получить извещение под роспись лицо, доставляющее или вручающее их, делает соответствующую отметку на уведомлении, на конверте, или составляет акт об отказе в получении под роспись извещение конкурсной комиссии. Адресат, отказавшийся принять извещение (уведомление) конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность главы муниципального района, считается извещенным о принятом конкурсной комиссией решении (абзацы 16-18).

Ибраков М.Г., Зиявутдинов А.М., Камбулатов Я.К. и Юсупов Д.М. обратились в суд с административным иском о признании недействующими пунктов 14, 16, 22, 24, 48 Положения, ссылаясь на их несоответствие части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

По мнению административных истцов, пункт 14 Положения, позволяет обеспечить проведение конкурса без участия 2 членов комиссии, назначенных главой Республики Дагестан, то есть без участия представителей субъекта Российской Федерации, что и было сделано при проведении конкурса по отбору кандидатов на должность главы муниципального района "Кумторкалинский район" 10 июля 2017 года; пункты 16 и 18 Положения допускают использовать такой способ извещения кандидатов и членов конкурсной комиссии, который не обеспечивает их своевременного уведомления. Уведомление кандидатов путем опубликования в районной газете "Сарихум", которая выходит один раз в неделю и которая распространяется только на территорию района, не может обеспечить своевременное уведомление членов конкурсной комиссии, назначенных главой Республики Дагестан, работающих и проживающих в г. Махачкале; пункты 22 и 24 Положения в той части, в которой они возлагают обязанность об извещении кандидатов лишь о проведении второго этапа конкурса противоречат части 2.1 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пункту 3 статьи 29 Устава муниципального района "Кумторкалинский район", так как позволяют не извещать кандидатов о проведении первого этапа конкурса.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 16 ноября 2017 года административный иск удовлетворен частично, признаны недействующими со дня принятия пункты 16 и 48 Положения в части, предусматривающей порядок извещения кандидатов на должность главы муниципального района и членов конкурсной комиссии одним из предусмотренных пунктом 48 данного Положения видов извещения (абзацы 9-15). В остальной части заявленные требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе представитель Ибракова М.Г. и Зиявутдинова А.М. - Идрисов Д.А. просит решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований отменить, принять в этой части новое решение об удовлетворении административного иска.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Отказывая в удовлетворении иска о признании недействующими пунктов 14, 22 и 24 Положения, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемые нормы приняты в рамках компетенции органа местного самоуправления по вопросу, отнесенному к ведению муниципального образования, законодательству, имеющему большую юридическую силу, не противоречат и не содержат положений, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положений, содержащих неопределенные, трудновыполнимые, обременительные требования и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого изъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Частью 2.1 статьи 36 этого же Федерального закона установлено, что порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. В муниципальном районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 5 Закона Республики Дагестан от 8 декабря 2015 года N 117 "О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Республике Дагестан" глава городского округа, муниципального района избирается представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

Пунктом 11 части 1 статьи 25, частью 3 статьи 29 Устава муниципального образования "Кумторкалинский район" Республики Дагестан, утвержденного решением Собрания депутатов муниципального района "Кумторкалинский район" Республики Дагестан от 29 мая 2015 года N 155-У-СД (далее - Устав), определено, что порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального района устанавливается Собранием депутатов муниципального района.

Из вышеизложенного следует, что одним из способов замещения должности главы муниципального образования является его избрание представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и порядок проведения конкурса определяется представительным органом муниципального образования. При этом качественных требований для работы конкурсной комиссии не установлено.

Во исполнение предоставленных полномочий, представительным органом муниципального района - Собранием депутатов муниципального района "Кумторкалинский район" Республики Дагестан принято решение об утверждении Положения, отдельные нормы которого оспаривается административными истцами.

Согласно части 3 статьи 29 Устава общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается Собранием депутатов муниципального образования. Половина членов конкурсной комиссии назначается Собранием депутатов муниципального района, а другая половина - Главой Республики Дагестан (часть 4 статьи 29 Устава).

Пунктом 6 оспариваемого Положения общее число членов конкурсной комиссии установлено в количестве 4 человек. При формировании конкурсной комиссии половина её членов назначается Собранием депутатов муниципального района, а другая половина - Главой Республики Дагестан (пункт 7 Положения).

Отказывая в удовлетворении иска в части признания недействующим пункта 14 Положения суд обоснованно исходил из того, что действующим законодательством не установлено обязательных критериев для определения как количества членов конкурсной комиссии, так и необходимого кворума для работы такой комиссии, либо содержащих запрет на самостоятельное определение таких критериев органами местного самоуправления муниципальных образований.

В связи с чем, установленные Собранием депутатов муниципального района "Кумторкалинский район" в пункте 14 Положения требования к правомочности заседания конкурсной комиссии и принятия ею решений не противоречат федеральному законодательству и законодательству Республики Дагестан.

При этом каких-либо положений, устанавливающих необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, на чем настаивает представитель административных истцов в апелляционной жалобе, в оспариваемом пункте 14 Положения, в том числе и во взаимосвязи с пунктом 48 данного Положения, не содержится. Напротив, из буквального толкования ясно следует, что заседание конкурсной комиссии является правомочным, если на нем присутствует 50 и более процентов от установленного общего числа членов конкурсной комиссии и при наличии кворума конкурсной комиссии 50 процентов от общего числа членов комиссии, решение комиссии считается принятым при единогласном его одобрении присутствующими.

Проведение заседания конкурсной комиссии в незаконном составе, без извещения членов комиссии, на что имеется указание в апелляционной жалобе, не свидетельствует об установлении для правоприменителя необоснованно широких пределов усмотрения и о нарушении тем самым положений части 1 статьи 2 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", а указывает лишь на нарушение установленного оспариваемым Положением порядка.

Проведение заседания комиссии в отсутствие членов комиссии, назначенных главой субъекта Российской Федерации, при их надлежащем извещении не исключается и не противоречит правовым позициям, изложенным в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2015 года N 30-П "По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы".

Довод жалобы об исключении коррупциогенного фактора путем принятия нормы, содержащей положения, позволяющие провести заседание конкурсной комиссии при кворуме 50 процентов при условии присутствия одного члена комиссии от муниципального района и одного от субъекта федерации, не может повлечь отмену решения суда, поскольку порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается Собранием депутатов муниципального района.

В соответствии с частью 2.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Аналогичные требования закреплены в части 3 статьи 29 Устава.

Пунктом 47 Положения установлено, что конкурс проводится в два этапа.

В решении об объявлении конкурса в обязательном порядке указываются, в том числе срок приема документов (дата начала и дата окончания), место и время приема документов, подлежащих представлению в конкурсную комиссию в соответствии с данным Положением. Установленный решением о назначении конкурса срок приема документов не может быть менее 15 дней (пункт 22 Положения).

Не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса в печатном издании муниципального района (газета Сарихум) и на официальном сайте муниципального района в сети Интернет Собранием депутатов публикуется объявление о проведении конкурса (пункт 24 Положения).

Для участия в конкурсе гражданин, представляет документы, предусмотренные пунктом 26 Положения. Прием документов для участия в конкурсе, указанных в пункте 26 Положения, осуществляется в сроки, установленные решением Собрания депутатов об объявлении конкурса (пункт 33 Положения).

На основании представленных документов конкурсная комиссия принимает решение о допуске гражданина либо об отказе в допуске к участию в конкурсе (пункт 36 Положения).

Согласно пункту 48 Положения на первом этапе конкурсная комиссия проводит проверку достоверности сведений, представленных кандидатами, а также проверку соответствия кандидатов установленным требованиям, на основании представленных ими документов, а также информации, представленной правоохранительными органами, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

По итогам первого этапа конкурса конкурсная комиссия принимает одно из следующих решений: о признании первого этапа конкурса состоявшимся с утверждением кандидатов, допущенных к участию во втором этапе конкурса или о признании конкурса несостоявшимся.

Конкурсная комиссия уведомляет о принятом решении кандидатов, допущенных к участию во втором этапе конкурса, а также кандидатов, не допущенных к участию во втором этапе конкурса, с указанием причин отказа в допуске к участию во втором этапе конкурса.

Второй этап конкурса проводится не позднее трех месяцев со дня окончания приема документов (пункт 49 Положения).

Оставляя без удовлетворения заявленные административными истцами требования о признании недействующими пунктов 22 и 24 Положения, суд правильно указал на то, что исходя из смысла понятия "конкурс", в ходе первого этапа комиссия не проводит конкурс в буквальном значении данного слова, так как не сравнивает кандидатов между собой и не отбирает из них лучшего, а лишь осуществляет проверку представленных кандидатами документов, перечисленных в пункте 26 Положения, в том числе на основании информации, представленной правоохранительными, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Принимая во внимание, что ответы на запросы комиссии в адрес правоохранительных, иных государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц могут поступать неодновременно, это не препятствует комиссии разработать график ознакомления членов комиссии с поступающей от указанных органов и должностных лиц информацией, который допускает возможность проверки этой информации в определенной последовательности по мере ее поступления и не влечет обязательность информирования кандидатов о ходе ознакомления комиссии с представленными документами, в том числе путем опубликования сведений о дате, времени и месте заседания комиссии, поскольку согласно абзацу 1 пункта 48 Положения, изучение информации, представленной правоохранительными, иными государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, осуществляется в отсутствие самих кандидатов.

Данное обстоятельство не свидетельствует о нарушении прав и законных интересов кандидатов, поскольку пунктом 48 Положения предусмотрено, что о принятом на данном этапе решении конкурсная комиссия уведомляет кандидатов, допущенных к участию во втором этапе конкурса, и кандидатов, не допущенных к участию во втором этапе конкурса, с указанием причин отказа в допуске к участию во втором этапе конкурса. Такое решение может быть обжаловано кандидатом в установленном законом порядке (пункт 44).

Непосредственно сам конкурс, смысловое значение которого состоит в соревновании нескольких лиц в той или иной области с целью выбрать лучшего из участников, проводится на втором этапе, что вытекает из пункта 50 Положения, в соответствии с которым на втором этапе конкурса комиссия проводит оценку профессиональных и личностных качеств кандидатов, допущенных к участию во втором этапе конкурса, их умений, знаний, навыков на основании представленных документов и по результатам конкурсных испытаний.

При этом согласно пункту 51 Положения при проведении конкурса могут использоваться такие методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов, как: индивидуальное собеседование; анкетирование; проведение групповых дискуссий; тестирование; устное или письменное изложение своих предложений, программы развития муниципального района в рамках полномочий главы муниципального района; иные методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидата.

По результатам конкурса конкурсная комиссия принимает либо решение о представлении кандидатур на рассмотрение Собрания депутатов или о признании конкурса не состоявшимся (пункт 54 Положения).

Исходя из изложенного, суд пришел к верному выводу о том, что оспариваемые пункты 22 и 24 Положения не противоречат закону и не нарушают права, свободы и законные интересы административных истцов.

При таких обстоятельствах, когда нормы материального права применены судом правильно, нарушений процессуальных правил и прав участников процесса при рассмотрении дела судом не допущено, решение суда об отказе в удовлетворении требований административных истцов следует признать законным и обоснованным.

По доводам апелляционной жалобы такое решение отменено быть не может, поскольку они направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами процессуального закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 16 ноября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Ибракова М.Г. и Зиявутдинова А.М. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.