Глава 3. Защита социальных, экономических и культурных прав и свобод

Глава 3.
Защита социальных, экономических и культурных прав и свобод

3.1. Трудовые права

По данным Росстата, количество официально работающих граждан в России составило 76,3 млн человек, что обуславливает значимость обеспечения права на труд для большинства граждан Российской Федерации. Достойная оплата труда, низкий уровень безработицы, эффективные способы защиты трудовых прав - это залог повышения уровня жизни, экономического роста и развития страны.

В Российской Федерации последовательно проводится работа в сфере труда и занятости в соответствии с Планом Международной организации труда по реализации "Повестки дня устойчивого развития до 2030 года". В 2017 году принят Федеральный закон от 28 декабря 2017 г. N 421-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения минимального размера оплаты труда до прожиточного минимума трудоспособного населения" и Федеральный закон от 1 июля 2017 г. N 139-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" (в части усиления гарантий для работающих несовершеннолетних), в которых учтены предложения Уполномоченного, направленные им в Государственную Думу.

Несмотря на положительные тенденции в обеспечении и защите трудовых прав, проблемы остаются. Население России продолжает беспокоить низкий уровень заработной платы. По данным одного из социологических опросов, этот вопрос волнует почти половину трудоспособного населения - 45,6% респондентов, в особенности жителей Республики Ингушетия (63,6%), Алтайского края (61,9%), Кабардино-Балкарской Республики (59,8%), Республики Мордовия (59,5%), Ставропольского края (57,6%). Усугубляет ситуацию рост потребительских цен на продукты питания, который в прошедшем году сохранялся.

В 2017 году Уполномоченному поступило 1376 обращений по вопросам трудовых правоотношений, из которых каждое десятое коллективное. Основная часть жалоб подана в связи с увольнением или понуждением к увольнению, невыплатой задолженности по заработной плате и индивидуальными трудовыми спорами. Кроме этого, поступали жалобы по вопросам трудоустройства, безопасных условий и охраны труда.

По предложениям Уполномоченного органами прокуратуры направлено в суд 2117 заявлений в интересах граждан, внесено 26 представлений об устранении нарушений закона, которые удовлетворены, объявлено 4 предостережения о недопустимости нарушения закона, а также органами исполнительной власти работодателям выдано 6 предписаний. Привлечены к административной ответственности - 16 должностных лиц и 14 юридических лиц, к дисциплинарной - 9 должностных лиц. Возбуждено 2 уголовных дела по признакам преступления, предусмотренного частью 2 статьи 145.1 УК РФ - невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат.

Более трети обращений в сфере трудовых правоотношений поступает по вопросам увольнения. При этом многие граждане осведомлены, что в данном случае единственным способом разрешения возникшего спора с работодателем является обращение работника в суд в течение одного месяца со дня вручения копии приказа об увольнении либо со дня выдачи трудовой книжки. Однако часть заявителей считает судебное разбирательство крайней мерой и первоначально обращается в контрольные и надзорные органы, в том числе к Уполномоченному, в государственную инспекцию труда, прокуратуру, зачастую пропуская в результате этого месячный срок подачи иска в суд. В таких ситуациях гражданам в ответ на их обращения незамедлительно направляются разъяснения о судебном порядке разрешения трудового спора.

К сожалению, законодателем так и не были выработаны дополнительные гарантии для работников в части соблюдения сроков обращения в суд за разрешением споров об увольнении. Проект федерального закона N 140464-7 "О внесении изменения в статью 392 Трудового кодекса Российской Федерации", которым предусматривалось увеличение указанного срока с одного месяца до трех, не получил поддержки Правительства Российской Федерации и был отклонен Государственной Думой в январе 2018 года. Таким образом, проблема сложности соблюдения уволенными работниками сроков обращения в суд в случаях, когда первоначально они пытаются оспорить решение работодателя посредством обращения в контрольные и надзорные органы, остается нерешенной. Внесение изменений позволило бы уволенным работникам в большинстве случаев воспользоваться правом на судебную защиту.

В обращениях к Уполномоченному граждане часто жалуются на нарушение требований, предъявляемых к процедуре и оформлению увольнения, на основания увольнения, на невыплату всех сумм, причитающихся при увольнении.

В связи с жалобой на нарушение трудовых прав руководством ООО "Велесстрой", выразившееся в непредоставлении работнику причитающихся при увольнении выплат и компенсаций, Уполномоченным в прокуратуру города Москвы направлено обращение о проведении проверки, в ходе которой изложенные доводы подтвердились. Генеральному директору общества внесено представление об устранении нарушений трудового законодательства, которое рассмотрено и удовлетворено, виновные в нарушении трудового законодательства должностные лица общества привлечены к дисциплинарной ответственности, работнику выплачены причитающиеся денежные средства, в тот же день с ним заключено дополнительное соглашение о расторжении трудового договора, выдана трудовая книжка.

По результатам рассмотрения жалобы музыкального руководителя вокальной группы дома культуры одного из муниципальных образований Челябинской области Л., ставка которой подлежала сокращению в целях экономии бюджетных средств, Уполномоченным в органе местного самоуправления запрошены объяснения, поскольку принятие такого решения противоречило бы государственной политике в сфере культуры. Муниципалитетом были изысканы денежные средства на оплату ставки, Л. продолжает свою творческую деятельность.

Вопросы обеспечения права на вознаграждение за труд без какой-либо дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда по-прежнему занимали значительное место среди обращений, поступивших Уполномоченному.

По результатам рассмотрения коллективных и индивидуальных жалоб всего оказано содействие в защите прав более чем 13 тыс. граждан, из них 12,4 тыс. граждан - в выплате задолженности по заработной плате.

В Докладе о деятельности Уполномоченного за 2016 год сообщалось о массовых нарушениях трудовых прав работников руководством ЗАО "Трест СЗССМ", входящего в холдинг ЗАО Промышленная группа "Проминдустрия". Вопрос выплаты акционерным обществом задолженности по оплате выполненных работ более года находился на контроле Уполномоченного. Согласно сообщениям органов прокуратуры, задолженность полностью погашена.

Помимо вопросов увольнения и оплаты труда, практически четверть от поступивших в минувшем году обращений в сфере трудовых правоотношений составили жалобы, связанные с предоставлением отпусков и отгулов, соблюдением процедуры наложения дисциплинарных взысканий, привлечением к сверхурочной работе, продолжительностью и порядком учета рабочего времени, выполнением обязательств по коллективному договору и другим вопросам рабочего времени и трудового распорядка.

К Уполномоченному обратилась П. с жалобой на непредоставление установленных ТК РФ гарантий работникам сейсморазведочных партий ООО "ГЕОТЕК - Восточная геофизическая компания". По результатам обращения Уполномоченного в прокуратуру Иркутской области работодателем устранены нарушения закона, трудовые права работников восстановлены - им предоставлены дни отпуска и оплачиваемые отгулы на период межсезонья, а также обеспечены надлежащие санитарно-бытовые условия труда.

Сельский учитель В. в своей жалобе сообщала о невыплате ей в полном объеме компенсации стоимости коммунальных услуг и стоимости проезда к месту работы и обратно. По итогам принятых мер реагирования муниципальный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления социальной поддержки отдельным категориям граждан, приведен в соответствие с действующим законодательством, заявительницей в полном объеме получены компенсационные выплаты.

В меньшем объеме Уполномоченному поступали обращения с просьбой о помощи в трудоустройстве.

М. из Ростовской области и Н. из Республики Дагестан обратились с просьбами о содействии в поиске подходящей работы. По результатам обращения Уполномоченного в региональные органы исполнительной власти заявителям оказана помощь в трудоустройстве: М. принят на работу строгальщиком в АО "Жилдорреммаш", Н. - водителем 4 разряда в АО "Дагестанская сетевая компания".

Наряду с этим Уполномоченный рассматривал обращения о несоблюдении работодателями условий труда и требований по охране труда. Обоснованными были признаны претензии работников ГУЗ "Новоульяновская городская больница им. А. Ф. Альберт" в Ульяновской области (479 человек), ООО "Тойота Бошоку" в городе Санкт-Петербурге (350 человек), ГБУ "Южно-Сахалинский психоневрологический интернат" в Сахалинской области, МБДОУ "Хортицкий детский сад" в Оренбургской области, ФГБУ "Сакский военный клинический санаторий им. Н. И. Пирогова" в Республике Крым. Уполномоченным были приняты меры к устранению нарушений.

Анализ обработанных обращений позволяет выделить несколько системных проблем в сфере соблюдения и охраны трудовых прав граждан.

Проблемным остается вопрос о включении работодателями в состав минимального размера оплаты труда (далее - МРОТ) компенсационных, стимулирующих и социальных выплат при оплате труда в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Ранее правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации о недопустимости включения в МРОТ компенсационных, стимулирующих и социальных выплат была отражена в Обзоре судебной практики за III квартал 2013 года, что позволяло положительно решать множество индивидуальных трудовых споров указанной категории в течение 2014-2016 годов.

Однако в 2016 году судебная практика диаметрально изменилась после вынесения Верховным Судом Российской Федерации определений от 8 августа 2016 г. N 72-КГ16-4 и от 19 сентября 2016 г. N 51-КГ16-10, которыми решения судов первой инстанции о взыскании в пользу работников недоначисленной заработной платы были отменены и приняты новые решения об отказе в удовлетворении исков.

На обращение Уполномоченного в Верховный Суд Российской Федерации по данному вопросу был получен ответ о нецелесообразности обобщения соответствующей судебной практики и направления судам общей юрисдикции необходимых разъяснений, поскольку у нижестоящих судов вопросы отсутствуют. По мнению Уполномоченного, складывающаяся судебная практика противоречит позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно указывал на недопустимость включения компенсационных, стимулирующих и социальных выплат в МРОТ, поскольку они имеют различную конституционно-правовую природу и механизмы их реализации, хотя и взаимосвязаны, но различны (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 ноября 2008 г. N 11-П, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2013 г. N 327-О, постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2017 г. N 38-П). Судебная практика вызывает негативную реакцию граждан и правозащитников, поскольку ведет к снижению достигнутого ранее уровня социальной защиты работников, причем в основном - наименее социально защищенной категории неквалифицированных работников бюджетных организаций образования, культуры и здравоохранения.

В сфере постоянного внимания Уполномоченного находятся вопросы соблюдения трудовых прав инвалидов. Поступают, в частности, обоснованные предложения о необходимости дальнейшего совершенствования правового регулирования механизма квотирования рабочих мест для инвалидов. Система квотирования рабочих мест для инвалидов призвана помочь в трудоустройстве людям с ограниченными возможностями, так как они испытывают трудности при приеме на работу. Однако до настоящего времени отсутствует дифференцированный подход к предоставлению рабочих мест инвалидам, что приводит лишь к формальному соблюдению работодателем действующих правовых норм о квотировании. Уполномоченным в Минтруд России направлены предложения об установлении понятия и критериев соблюдения работодателями квоты для приема на работу инвалидов, которые, судя по полученному ответу, будут учтены при подготовке проекта федерального закона по оптимизации механизма квотирования рабочих мест для инвалидов, разрабатываемого в рамках Плана мероприятий по повышению уровня занятости инвалидов на 2017-2020 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 мая 2017 г. N 893-р.

По результатам анализа поступающих Уполномоченному жалоб также выявлена необходимость обобщения судебной практики с целью обеспечения единообразного толкования судами правовых норм, регулирующих порядок компенсации за неиспользованный оплачиваемый отпуск. В некоторых субъектах Российской Федерации (городе Москве, городе Санкт-Петербурге и иных) суды общей юрисдикции, основываясь на пункте 1 статьи 9 Конвенции МОТ N 132 "Об оплачиваемых отпусках", ратифицированной Российской Федерацией Федеральным законом от 1 июля 2010 г. N 139-ФЗ (далее - Конвенция), полагают, что отпуск может быть использован лишь в течение 18 месяцев после окончания того года, за который он предоставляется. С учетом 3-месячного срока на обращение в суд с иском о предоставлении отпуска, работник имеет право требовать в судебном порядке выплаты компенсации за неиспользованный отпуск только в случае, если после окончания года, за который он должен быть предоставлен, прошло не более 21 месяца; за пределами указанного срока выносится решение об отказе в удовлетворении исковых требований.

В других субъектах Российской Федерации (Самарской, Оренбургской областях и иных) суды общей юрисдикции аналогичные иски удовлетворяют, исчисляя срок с момента увольнения, поскольку федеральное законодательство никаких ограничений прав работника на получение денежной компенсации за неиспользованный ими отпуск не содержит, а пункт 1 статьи 9 Конвенции регулирует только сроки предоставления и порядок использования трудовых отпусков, а не период взыскания компенсации за них.

Таким образом, нарушаются трудовые права работников и равенство их перед законом. Уполномоченным направлены предложения Председателю Верховного Суда Российской Федерации о необходимости обобщения судебной практики с целью устранения противоречий в применении Конвенции при рассмотрении указанных трудовых споров. Согласно ответу поставленный вопрос будет учитываться в целях подборки судебных решений для публикации в периодическом печатном издании "Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации" и включения в периодические обзоры судебной практики Верховного Суда Российской Федерации.

Следует обратить отдельное внимание на существующую много лет проблему невыплаты в полном объеме задолженности по заработной плате работникам при банкротстве предприятий, которая приобрела особую актуальность в нынешних экономических условиях. Практика свидетельствует, что предусмотренные действующим законодательством механизмы защиты трудовых прав работников при банкротстве организации недостаточно результативны и проблему невыплаченной заработной платы полностью не решают. В настоящее время на основании пункта 9 статьи 142 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" требования кредиторов, не удовлетворенные по причине недостаточности имущества должника, считаются погашенными. Таким образом, после завершения процедуры банкротства эта задолженность работникам не выплачивается, и какие-либо механизмы ее выплаты законодательством не предусмотрены.

В сложившихся условиях наиболее эффективным является создание специального гарантийного фонда за счет отчислений работодателей, из средств которого могла бы погашаться задолженность по заработной плате, не выплаченная в процессе банкротства по причине недостаточности имущества должника.

Поступающие к Уполномоченному обращения также свидетельствуют о том, что установленная законодательством очередность при погашении задолженности по оплате труда в рамках процедуры банкротства не всегда соблюдается. Такие жалобы, при достаточных доводах заявителей, направляются в органы прокуратуры или Росреестра для проведения соответствующих проверок.

Бывшие работники ОАО "Шадринский завод транспортного машиностроения" обратились к Уполномоченному с жалобой на действия конкурсного управляющего. Как сообщали заявители, конкурсным управляющим общества погашение требований об оплате труда работников осуществляется с нарушением очередности, предусмотренной Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве)".

По информации прокуратуры Курганской области, по результатам проверки в деятельности конкурсного управляющего выявлены нарушения требований Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", которые привели к неспособности предприятия в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и исполнить обязанности по уплате обязательных платежей. В отношении конкурсного управляющего возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ. Решением Арбитражного суда Курганской области от 20 декабря 2017 г. конкурсный управляющий привлечен к административной ответственности.

Требует пристального внимания развитие гарантий трудовых прав для несовершеннолетних и молодых людей, окончивших образовательные организации. Как показало исследование Росстата, обнародованное в 2016 году, за последние годы наблюдается резкое снижение доли трудоустроенных выпускников образовательных организаций. Так, если в 2013 году доля трудоустроенных выпускников, получивших среднее профессиональное и высшее образование, составляла 90,8%, в 2014 году - 85,9%, в 2015 году - 76,8%. При этом почти треть выпускников 2010-2015 годов (29,9%) имели работу, не связанную с полученной профессией (специальностью).

Приведенная статистика указывает на необходимость рассмотрения вопроса о предоставлении дополнительных гарантий для лиц, окончивших образовательные организации и ищущих работу. В качестве вариантов решения обозначенной проблемы может быть рассмотрен вопрос о введении квотирования рабочих мест для выпускников образовательных организаций, а также об установлении ограничений для работодателя при расторжении трудового договора с названными лицами в течение трех лет после завершения ими обучения.

Резюмируя сказанное, нельзя не упомянуть о проблеме, ставшей очевидной в результате работы с обращениями граждан в области охраны труда. Инструментарий Уполномоченного ограничен возможностью реагировать только на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, в то время как многие предприятия-работодатели имеют частную форму собственности. Представляется, что защита трудовых прав граждан Уполномоченным должна осуществляться по всему сектору трудовых отношений, и в этой связи положения федерального конституционного закона нуждаются в корректировке.

3.2. Право на жилище

Одной из важнейших составляющих жизни людей, признанной во всем мире нормой бытия, дающей человеку условия достойного и безопасного существования, является его дом - жилище, вокруг которого сложился отдельный сектор правоотношений и правоприменительной практики. В 2017 году государством принят ряд мер, направленных на улучшение ситуации в жилищной сфере и повышение степени защищенности граждан: введены новые гарантии прав участников долевого строительства; возобновлено действие программы помощи ипотечным заемщикам; в ЖК РФ внесены изменения в части порядка оплаты за коммунальные услуги на содержание общего имущества в многоквартирном доме; закреплено бессрочное продление возможности приватизации гражданами жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, занимаемых ими на условиях социального найма; предусмотрены особенности организации капитального ремонта многоквартирных домов, установлены единые требования к размеру платы за наем жилого помещения, реализованы и другие меры.

Вместе с тем сфера жилищных прав граждан остается одной из наиболее проблемных, что подтверждается в том числе количеством поступивших к Уполномоченному обращений. Всего за год зарегистрировано 7251 обращение по вопросам соблюдения жилищных прав.

Заявители указали на следующие проблемы: длительность получения жилых помещений из муниципального жилищного фонда; переселение из аварийного жилья; стагнация мер государственной жилищной поддержки, гарантированной отдельным категориям граждан; непредоставление жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей; различные нарушения в жилищно-коммунальной сфере и в области долевого строительства жилья; вопросы реновации жилищного фонда; помощь валютным ипотечным заемщикам и добросовестным приобретателям недвижимости. Основная доля обращений поступила от жителей города Москвы, Московской области, Краснодарского края, Республики Татарстан, Кемеровской, Свердловской, Саратовской и Иркутской областей.

Традиционно значительная часть обращений в минувшем году (18%) была связана с невозможностью длительное время получить жилье по договору социального найма. Ведущим аргументом в этом вопросе является то, что муниципальное жилье не строится, а альтернативные варианты улучшения жилищных условий для граждан, относящихся к социально уязвимым категориям населения или имеющим невысокий уровень доходов, отсутствуют.

К Уполномоченному на личном приеме обратилась жительница г. Москвы М., состоящая с 1991 г. на учете в качестве нуждающейся в жилом помещении и в результате бездействия Департамента городского имущества города Москвы длительное время не имеющая возможности улучшить жилищные условия. Уполномоченным было направлено обращение мэру Москвы с просьбой поручить проверить изложенную информацию и рассмотреть вопрос о разрешении жилищной проблемы заявительницы. По результатам проверки семье М., как очередникам города, подобрано жилое помещение, на которое заключен договор социального найма.

Остроту проблемы в сфере доступности жилья по социальному найму должна снять разработанная Минстроем России Стратегия развития жилищной сферы до 2025 года, которая поддерживается Уполномоченным. Целями Стратегии являются повышение доступности и качества жилья, развитие ипотечного кредитования, повышение комфорта городской среды, реновация застроенных территорий, формирование рынка арендного жилья, что позволит увеличить объемы жилищного строительства, улучшить качество жизни, в том числе для семей с невысокими доходами, обеспечить доступность и прозрачность процедуры найма жилья как на краткосрочный, так и на долгосрочный период.

По-прежнему к Уполномоченному поступают обращения по вопросам переселения из аварийного жилищного фонда, которые детально были освещены в тематическом докладе Уполномоченного на тему "Соблюдение и защита прав граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства".

В 2017 году завершилась программа расселения аварийного жилья, признанного таковым до 2012 года. За время действия программы из аварийного жилья в России было переселено более 1 млн человек и созданы предпосылки для продолжения ликвидации аварийного жилищного фонда и дальнейшего расселения граждан. В этой связи Уполномоченный поддерживает разработку проекта федерального закона "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", предусматривающего введение единых механизмов переселения граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым после 1 января 2012 г. В настоящее время указанный законопроект в Государственную Думу не внесен, но Распоряжением Правительства Российской Федерации он включен в план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на май 2018 года. Уполномоченный надеется, что такой законопроект будет внесен в установленный срок.

Самой резонансной в сфере жилищных правоотношений в минувшем году стала тема реновации жилищного фонда города Москвы. Только за первое полугодие к Уполномоченному поступило более 400 обращений от москвичей, обеспокоенных предстоящими изменениями. Граждане высказывались за предоставление равнозначных квартир, сохранение района проживания, учет при решении вопроса о переселении мнения всех проживающих в доме. Очевидные плюсы и необходимость модернизации устаревшего жилищного фонда тонули в волне эмоций, стихийных публичных акций. Социальное напряжение достигло критического уровня, заставив вмешаться в ситуацию Президента Российской Федерации.

На этапе прохождения законопроекта о реновации в Государственной Думе в целях усиления гарантий, прав и законных интересов жителей Уполномоченный направил свои предложения, которыми предусматривались: увеличение срока, установленного для заключения договора обмена старого жилья на новое с 60 до 90 дней; установление права собственника на получение за освобождаемое жилье равноценного возмещения в денежной форме или в форме равноценного жилого помещения; снятие ограничений, связанных с возможностью судебного обжалования. Предложения были учтены в итоговом варианте закона.

Помимо этого Уполномоченный направил в Государственную Думу предложения по проекту федерального закона о внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, касающихся освобождения собственников жилья, получивших жилое помещение или возмещение в денежной форме по программе реновации, от налога на доходы физических лиц, которые были положительно восприняты законодателем.

Однако предпринятые властями меры проблемы реновации жилья полностью не исчерпали.

В интересах граждан, проживающих в многоквартирном доме в г. Москве, который включен в перечень домов для голосования по участию в программе реновации, к Уполномоченному обратилась председатель Московской Хельсинкской Группы Л.М. Алексеева. На общем собрании в июле 2017 г. жители дома приняли решение об участии в программе, однако из-за того, что общее собрание было проведено за пределами установленных законодательством сроков, граждане лишились возможности участвовать в программе реновации. В этой связи Уполномоченный обратился к мэру Москвы с предложением о распространении программы реновации на жителей тех домов, которые проголосовали за переселение с незначительным нарушением сроков голосования и оформления протокола проведения собрания граждан. К сожалению, до настоящего времени вопрос не решен. Уполномоченный продолжит мониторинг соблюдения прав граждан в ходе реализации программы реновации столицы.

Почти во всех регионах страны существует проблема защиты прав "обманутых дольщиков", по которой к Уполномоченному ежегодно поступают многочисленные коллективные и частные жалобы от пострадавших граждан. Неоднократные изменения действующего законодательства, призванные обеспечить дополнительную защиту участникам долевого строительства жилья, к сожалению, не принесли ожидаемых результатов. По данным Минстроя России, в 2017 году зарегистрировано 36,6 тыс. пострадавших граждан и 830 проблемных объектов в 72 субъектах. Однако, по экспертным оценкам, число обманутых дольщиков в несколько раз превышает официальную статистику и составляет 130-150 тыс. человек.

В 2017 году подписан Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 218-ФЗ "О публично-правовой компании по защите прав граждан - участников долевого строительства при несостоятельности (банкротстве) застройщиков и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который определяет порядок создания, правовое положение, цели деятельности, функции, полномочия и порядок управления деятельностью публично-правовой компании "Фонд защиты прав граждан - участников долевого строительства". В законе были учтены предложения Уполномоченного, направленные в Государственную Думу на этапе его рассмотрения, о необходимости исключения правовой неопределенности предлагаемого механизма, уточнения условий получения застройщиком средств компенсационного фонда, включения норм о конкурсном отборе застройщика и усиления контроля за целевым использованием средств фонда. Представляется, что предложенный механизм окажет положительное воздействие на ситуацию в сфере долевого строительства, предотвратит дальнейший рост числа пострадавших дольщиков.

Комплекс мер, направленных на исправление ситуации, дополняет усилия Правительства Российской Федерации по установлению полной и объективной картины проблемы "обманутых дольщиков", в частности, издание распоряжения от 26 мая 2017 г. N 1063-р, которое утвердило единую форму плана-графика ("дорожных карт") по решению проблем пострадавших граждан, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены.

Хорошим стимулом для дальнейших действий власти, укрепивших системность и целенаправленность ее работы в этом направлении, стала бы разработка федеральной целевой государственной программы по завершению строительства проблемных объектов пострадавших дольщиков. Уполномоченный считает также справедливым предусмотреть "ипотечные" каникулы" для дольщиков, чьи объекты своевременно не введены в эксплуатацию.

Уполномоченный разделяет мнение "обманутых дольщиков": о выработке единой методики определения проблемных строительных объектов, в том числе "долгостроев", потому что из-за разности подходов к понятию данной категории объектов сегодня невозможно установить полную картину масштабов проблемы; закреплении механизмов осуществления строительно-финансовой экспертизы, без которой невозможно подсчитать сумму, необходимую для завершения строительства; определении мер мотивации "нового застройщика" к завершению строительства проблемного объекта и гарантий его деятельности со стороны исполнительной власти региона путем оптимизации затрат и обеспечения преференций в развитии инженерной инфраструктуры для возможности подведения коммуникаций; повышении ответственности глав муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, давших согласие на застройку, а также предусмотреть возможность обращения взыскания на имущество недобросовестных застройщиков в целях погашения задолженности перед обманутыми дольщиками.

Проблема защиты прав валютных ипотечных заемщиков была отражена в ежегодном Докладе о деятельности Уполномоченного за 2016 год. В 2017 году она получила дальнейшее развитие, а в мае на личной встрече с Президентом Российской Федерации Уполномоченный изложил просьбу о продлении Программы помощи отдельным категориям заемщиков по ипотечным жилищным кредитам, установленной ранее на основании постановления Правительства Российской Федерации. В результате Правительством Российской Федерации было принято решение о дальнейшей реализации Программы и уточнении ее основных условий. Минстрою России из резервного фонда Правительства Российской Федерации выделены бюджетные ассигнования в размере 2 млрд рублей на ее реализацию.

Кроме того, Уполномоченный вошел в состав Межведомственной комиссии по принятию решений о возмещении кредиторам по ипотечным жилищным кредитам (далее - Комиссия). В ходе работы Комиссии стала очевидной еще одна проблема: положительное рассмотрение вопроса об оказании помощи в рамках Программы не является основанием освобождения должника от уплаты исполнительского сбора в рамках исполнительного производства. Сумма же сбора по спорам, связанным с валютной ипотекой, зачастую превышает размер государственной поддержки, лишая смысла ее предоставление. В этой связи в Государственной Думе при участии представителей Уполномоченного обсуждались предложения о внесении изменений, допускающих приостановление исполнительного производства в отношении граждан, участвующих в государственных программах, а также освобождение их от взыскания исполнительского сбора или уменьшении его размера, прекращении исполнительного производства при обращении взыскания на предмет залога. Соответствующий законопроект внесен в нижнюю палату парламента. Уполномоченный будет держать его прохождение на контроле.

В течение длительного времени Уполномоченный занимается решением проблемы защиты жилищных прав граждан, признанных добросовестными приобретателями. В Докладе о деятельности Уполномоченного за 2016 год отмечалась проблема осуществления права на компенсацию при удовлетворении исков об истребовании жилых помещений от добросовестного приобретателя и высказывались соответствующие рекомендации. В связи с этим Уполномоченный придает особое значение принятому в июне 2017 года Конституционным Судом Российской Федерации постановлению, которым положение пункта 1 статьи 302 ГК РФ признано не соответствующим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой оно допускает истребование жилого помещения, являвшегося выморочным имуществом, от его добросовестного приобретателя, который при возмездном приобретении этого жилого помещения полагался на данные Единого государственного реестра недвижимости и в установленном законом порядке зарегистрировал право собственности на него.

В развитие указанной правовой позиции Правительством Российской Федерации в Государственную Думу внесен проект федерального закона, которым предлагается дополнить статью 302 ГК РФ положением, запрещающим истребование имущества в собственность публично-правового образования от добросовестного приобретателя-гражданина, и распространить данное положение в том числе на добросовестных приобретателей, которые приобрели имущество безвозмездно.

Однако проблема остается. Пункт 1 статьи 302 ГК РФ содержит достаточно размытое определение понятия "добросовестный приобретатель", которое не в полной мере отвечает требованию общеправового критерия недвусмысленности правовой нормы. Данное обстоятельство приводит к отсутствию единства судебной практики при установлении судами факта добросовестности приобретателей недвижимого имущества. В связи с этим статья 302 ГК РФ нуждается в дополнении положениями, устанавливающими критерии добросовестности приобретателей жилья и не допускающими неограниченного усмотрения в процессе правоприменения.

Традиционно большим остается число обращений по вопросам завышенных тарифов на услуги ЖКХ, взносов на капитальный ремонт в домах, которые нуждались в нем еще до приватизации, неисполнения управляющими организациями обязательств по содержанию жилищного фонда. В докладе Уполномоченного "Соблюдение и защита прав граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства", который упоминался выше, подробно освещены итоги работы и рекомендации, направленные на решение проблем в названной сфере. Тематический доклад вызвал большой интерес и был положительно воспринят государственными органами. Рекомендации Уполномоченного, касающиеся необходимости корректировки механизма определения размера платы за ресурсы, потребляемые при содержании общего имущества многоквартирного дома, расширения полномочий органов государственного жилищного надзора, установления единых требований к размеру платы за наем жилого помещения, и другие нашли отражение в федеральных законах, принятых в 2017 году. Однако жалобы по данной проблематике продолжают поступать.

К Уполномоченному обратились жители одного из многоквартирных домов г. Тольятти с коллективной жалобой на неправомерное взыскание с них оплаты за содержание и текущий ремонт общего имущества. Обоснованность позиции заявителей подтверждалась мнением Минстроя России, куда они обращались в связи с создавшейся ситуацией, тем не менее прокуратура Комсомольского района города Тольятти мер прокурорского реагирования не приняла. Уполномоченный обратилась к прокурору Самарской области. По результатам проверки доводы граждан подтвердились, руководитель управляющей организации привлечен к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ. Заявителям произведен перерасчет.

Уполномоченный полагает, что остроту проблемы в определенной мере снимут изменения, внесенные в декабре 2017 года в жилищное законодательство в целях реализации правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации о выполнении бывшими наймодателями обязательств по производству капитального ремонта домов, нуждавшихся в нем еще до приватизации. В принятом законе учтены предложения Уполномоченного относительно порядка проведения капитального ремонта и необходимости урегулирования тех ситуаций, когда ремонт был выполнен частично.

Вместе с тем по-прежнему сохраняется проблема исполнения судебных решений о проведении капитального ремонта жилых домов бывшими наймодателями.

Более 4 лет Уполномоченный осуществляет защиту нарушенных прав граждан, проживающих в жилых домах поселка Горбуша Ногинского района Московской области в связи с длительным неисполнением решения суда об обязании ФГБУ "Главный центр связи и спутниковых систем", подведомственного Росморречфлоту, провести капитальный ремонт указанных жилых домов. Несмотря на комплекс мер принудительного исполнения, до настоящего времени решение суда не исполнено. Уполномоченным было принято решение о проведении совместной выездной проверки в поселок Горбуша с представителями Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ФССП России, Росморречфлота, администрации Ногинского района. По итогам проверки были направлены обращения в Минтранс России, Минфин России. Ни одна из сторон не берет на себя ответственность по урегулированию сложившейся ситуации, самоустраняясь от решения проблемы. Подобный бюрократический подход и допущенная волокита создают предпосылки для нарушения прав обычных граждан, которые вынуждены проживать в аварийных жилых домах. Работа по защите прав жителей поселка Горбуша будет продолжена.

По информации ФССП России, на конец 2017 года неоконченными остаются более 4,5 тыс. исполнительных производств об осуществлении ремонта жилья, зданий и сооружений, должниками по которым являются органы государственной и муниципальной власти субъектов Российской Федерации или находящиеся в их оперативном управлении предприятия. Основной проблемой, с которой сталкиваются судебные приставы-исполнители, является недостаточность средств для осуществления исполнительных производств указанной категории в бюджетах субъектов Российской Федерации. При этом перечень санкций, которые можно применить к должнику за неисполнение требований исполнительного документа о производстве ремонтных работ, представляется недостаточным. Уполномоченный также отмечает неоднозначную судебную практику по взысканию исполнительского сбора и привлечению должников к административной ответственности.

В целях изменения сложившейся ситуации и повышения степени защиты прав граждан имеются основания поддержать предложение ФССП России ввести критерии ответственности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за проводимую ими работу по исполнению судебных актов по данной категории дел, а также продолжить мониторинг ситуации в этой сфере правоотношений.

Не прекращается поток обращений граждан к Уполномоченному по вопросам, связанным с обеспечением жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Отсутствие жилья - одна из основных бед, с которой сталкиваются дети-сироты после выпуска из государственных организаций и учреждений профессионального образования. Это проблема системообразующая, так как влечет последствия - трудности при трудоустройстве, при получении медицинской помощи и социальной поддержки, усиление дополнительных материальных затрат. Задолженность по предоставлению жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, на протяжении длительного времени растет.

По обращениям Уполномоченного органы прокуратуры проводят проверки, которые выявляют многочисленные нарушения законодательства при выделении и расходовании бюджетных средств, предназначенных для приобретения жилья лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Нередко субъекты, имеющие льготное право на получение жилья, даже не осведомлены об этом. По мнению Уполномоченного, усиление контроля органов опеки и попечительства за ведением полного учета детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, нуждающихся в восстановлении имущественных прав, послужит целям защиты их законных прав и интересов в вопросах обеспечения благоустроенным жильем из специализированного жилищного фонда. Важно также уточнить порядок, условия закрепления и сохранения за данной категорией граждан жилья, вселения их в закрепленное жилое помещение после окончания пребывания в детских учреждениях или на иных формах устройства. Для тех, чье право на жилье не было своевременно установлено и реализовано, необходимо выработать механизм исполнения вступивших в законную силу судебных решений о предоставлении им жилых помещений.

Правовая позиция Уполномоченного по вопросу жилищного обеспечения детей-инвалидов с позиций защиты семьи учтена в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2018 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой граждан А. А. Шакировой, М. М. Шакирова и А. М. Шакировой".

Актуальной является проблема защиты прав граждан, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Зачастую, потеряв в борьбе со стихией свое жилье и имущество, пострадавшие граждане, не найдя поддержки у органов власти на местах, обращаются к Уполномоченному. Нередки случаи, когда, предоставив материальную помощь и компенсацию за утраченное имущество, органы местного самоуправления даже не рассматривают вопрос обеспечения пострадавших людей жильем, ни постоянным, ни временным, ссылаясь на отсутствие свободного жилищного фонда и дотационность бюджета, либо предлагают жилье такого низкого качества, что гражданин вынужден от него отказаться.

На личном приеме к Уполномоченному обратились жители села Хасанья городского округа Нальчик с просьбой оказать содействие в ускорении выделения денежных средств на оказание финансовой помощи в связи с утратой имущества и единовременной материальной помощи в целях возмещения вреда, причиненного домовладениям и имуществу в результате стихийного бедствия, произошедшего 26 мая 2016 г. Документы, обосновывающие размер ущерба от неблагоприятных природных явлений, были направлены Правительством Кабардино-Балкарской Республики в установленном порядке в Правительство Российской Федерации, откуда возвращены на доработку. Однако вследствие допущенной волокиты при доработке документов вопрос о выплате денежных средств гражданам длительное время не решался. По данной проблеме Уполномоченный обратился в МЧС России. В результате из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий Правительству Кабардино-Балкарской Республики выделены средства на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с ликвидацией последствий чрезвычайной ситуации. Пострадавшим гражданам выплачены денежные средства, в связи с чем они выразили благодарность Уполномоченному за оказанное содействие.

Вопросы восстановления прав граждан, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций природного характера, обсуждались 14 сентября 2017 г. в городе Хабаровске на расширенном заседании Координационного совета российских уполномоченных по правам человека в Дальневосточном федеральном округе, в котором также принял участие Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Участники заседания высказались за введение унифицированного подхода в вопросах возмещения вреда пострадавшим гражданам, а также за разработку на федеральном уровне комплекса превентивных мер по защите населения от чрезвычайных ситуаций.

3.3. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь

По данным Росстата, продолжительность жизни россиян в 2017 году достигла национального исторического максимума - 72,5 года. Это стало возможным в том числе за счет последовательной политики государства по улучшению качества жизни, условий проживания и медицинского обслуживания. Действует государственная программа "Развитие здравоохранения", целями которой являются: увеличение продолжительности жизни до 76 лет, снижение смертности в трудоспособном возрасте до 380 на 100 тыс. населения. Для этого совершенствуется оказание медицинской помощи, внедряются инновационные методы диагностики и лечения, принимаются меры по развитию санаторно-курортного лечения и укреплению кадрового ресурса в сфере здравоохранения, проводится пропаганда здорового образа жизни.

Вместе с тем проблема охраны здоровья населения России требует пристального внимания государства, о чем свидетельствуют данные социологических опросов. В рейтинге значимости прав человека на бесплатную медицинскую помощь право на защиту здоровья занимает первое место.

В 2017 году к Уполномоченному поступило 792 обращения по вопросам соблюдения и защиты прав граждан на охрану здоровья, в том числе 19 коллективных жалоб. Больше всего обращений было связано с оказанием лечебно-профилактической и психиатрической помощи, лекарственного обеспечения и обязательного медицинского страхования.

В сфере качества оказания лечебно-профилактических услуг на первом месте проблема доступности здравоохранения.

Традиционно поводом для беспокойства граждан остаются ситуации, когда даже в небольших городах приходится долго добираться на прием к врачу или ожидать в очереди к узкому специалисту не один час. Кроме этого, общество обеспокоено реорганизацией системы здравоохранения в стране, в ходе которой ликвидируются медицинские организации, закрываются специализированные отделения, вследствие чего граждане лишаются возможности получения своевременной и качественной медицинской помощи. Чаще других этот вопрос поднимали жители города Москвы, Московской области, Республики Хакасия, Челябинской области, Пермского края. Вместе с тем на запросы Уполномоченного государственные органы в сфере здравоохранения субъектов Российской Федерации отвечают, что причин для беспокойства не имеется, медицинская помощь гражданам предоставляется в полном объеме и в порядке, предусмотренном действующим законодательством, что на практике не соответствует действительности.

К Уполномоченному обратилась инвалид 2 группы, пенсионерка Л. из Челябинской области, с жалобой на планируемое проведение реорганизационных мероприятий в МБУЗ "Ашинская городская больница N 2", что, по ее мнению, приведет к нарушению прав жителей пос. ЛХЗ г. Аша на получение необходимой квалифицированной медицинской помощи по месту их жительства.

Для разрешения жалобы Л. Уполномоченный обратился в Министерство здравоохранения Челябинской области. В результате физиотерапевтический кабинет для взрослого населения МБУЗ "Ашинская городская больница N 2", закрытый по инициативе главного врача с целью экономии денежных средств, возобновил работу, а главному врачу вынесено дисциплинарное взыскание. В ответе Уполномоченному также сообщено, что планируемые преобразования в дальнейшем будут проводиться с учетом общественного мнения в соответствии с действующим законодательством.

Одновременно с нехваткой пунктов и специализированных подразделений медицинского обслуживания особую обеспокоенность вызывает недоступность медицинской помощи для граждан, проживающих в отдаленных местностях.

Так, исходя из данных, полученных геоинформационной системой Минздрава России, жители с. Новотроицкое Ленинского района Еврейской автономной области (254 человека) оказались вне зоны обслуживания медицинскими организациями, оказывающими помощь в экстренной форме. Жалоба граждан послужила поводом для обращения Уполномоченного к Правительству Еврейской автономной области с просьбой принять меры к обеспечению доступности медицинской помощи. По результатам обращения в с. Новотроицкое Ленинского района организована работа фельдшерско-акушерского пункта.

В этом же проблемном срезе Уполномоченным также были приняты меры по защите прав на охрану здоровья и медицинскую помощь граждан Российской Федерации, проживающих в городе Байконур.

Узнав о бедственном положении в сфере медицинского обслуживания граждан в г. Байконур, Уполномоченный инициировал привлечение всех заинтересованных ведомств для изменения сложившейся ситуации. После проведения ряда совместных совещаний с Госкорпорацией "Роскосмос", администрацией г. Байконур, Федеральным медико-биологическим агентством (далее - ФМБА России) в г. Байконур была направлена врачебная бригада в составе специалистов ведущих клиник ФМБА России. За первые 3 месяца прикомандированные медицинские работники приняли более 2 тыс. амбулаторных пациентов. Пациенты, нуждающиеся в оказании высокотехнологичной медицинской помощи, были направлены на лечение в клиники ФМБА России. С марта 2017 г. на Байконуре было трудоустроено 6 врачей.

Из-за продолжающегося реформирования системы здравоохранения сокращается число медицинских организаций, врачей общей практики и специалистов при одновременном росте нагрузки на медицинский персонал. О снижении доступности медицинской помощи свидетельствуют и результаты проверки эффективности получаемых гражданами медицинских услуг, проведенной Счетной палатой Российской Федерации. За прошлый год количество посещений врачей в регионах сократилось на 47 млн, количество вызовов скорой помощи - на 254 тыс. В числе основных причин этого положения названы слабая материальная база, отсутствие транспортной доступности, недостаток кадров.

В июле 2017 г. к Уполномоченному обратились жители Еврейской автономной области в связи с многочисленными проблемами при получении медицинской помощи, влияющими на ее качество и доступность. Это дефицит бюджета, недостаток врачебных кадров и медицинского оборудования. В целях решения названных проблем Уполномоченный обратился к министру здравоохранения Российской Федерации.

Минздравом России поддержаны предложения Уполномоченного о проведении капитального ремонта здания областного государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Детская областная больница", и из резервного фонда Президента Российской Федерации выделены для этого необходимые денежные средства.

Кроме того, по информации Правительства Еврейской автономной области, приняты дополнительные меры: заключены 100 государственных контрактов на поставку необходимых здравоохранению товаров и услуг на сумму более 38 млн рублей. В 2018 г. на 50% будет увеличено государственное задание для "Дорожной клинической больницы" в части объема предоставления необходимой медицинской помощи. В целях привлечения медицинских кадров Правительством Еврейской автономной области предусмотрено повышение единовременных выплат более чем в 3,8 раза, установлены суммы выплат компенсации расходов по ипотечному кредитованию, дополнительно приняты на работу 34 врача различных специальностей и 31 фельдшер. В октябре 2017 г. в онкологическом диспансере введены в эксплуатацию рентгеновский компьютерный и магнитно-резонансный томографы.

Особое место в области соблюдения прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь занимает оказание надлежащей паллиативной медицинской помощи. Анализ ситуации защиты прав в этом секторе показал отсутствие достаточно эффективного законодательного регулирования, в связи с чем паллиативную помощь расценивают как часть системы здравоохранения и социального ухода, игнорируя ее специфику. В связи с этим качество паллиативной помощи, оказываемой в Российской Федерации, не соответствует мировым стандартам. По данным Всемирной организации здравоохранения (далее - ВОЗ), в мире ежегодно порядка 40 млн человек нуждаются в паллиативной помощи. В 2015 году в России число нуждающихся в паллиативной помощи составило 1 245 702 человека (из 1 719 624 пациентов), а получили ее только 180 000 (14,5%) нуждающихся. Из более 1 млн пациентов, нуждающихся в обезболивании, помощь получили только 2,2%.

В целях разрешения этой проблемы еще в 2014 году Уполномоченный обращался в Правительство Российской Федерации с просьбой изучить ситуацию и принять необходимые меры по защите права граждан на квалифицированную медицинскую помощь.

Тревожной остается ситуация с доступностью и качеством медицинской помощи в сфере охраны психического здоровья граждан. Об этом свидетельствует анализ жалоб, поступивших к Уполномоченному в 2017 году, а также исследование специальных докладов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации о соблюдении прав пациентов в учреждениях здравоохранения, оказывающих психиатрическую помощь. По данной тематике к Уполномоченному поступило 198 заявлений. В основном это жалобы на необоснованную госпитализацию в психиатрические стационары граждан, страдающих психическими заболеваниями (44,5%), а также жалобы на ненадлежащие условия пребывания граждан в указанных учреждениях (14%). Около 9% обращений касаются вопросов, связанных с недееспособностью, дальнейшей социализацией граждан после выписки из психиатрических стационаров, сохранности их имущества в период пребывания в стационарах и др.

Много жалоб поступает на неудовлетворительное состояние материально-технической базы учреждений здравоохранения, оказывающих психиатрическую помощь, отсутствие надлежащих условий пребывания, на переполнение палат.

Так, по информации региональных уполномоченных по правам человека, в бедственном положении находятся Шихазанская, Ядринская, Алатырская психиатрические больницы в Республике Чувашия, ГБУЗ "Калужская областная психиатрическая больница", ГБУЗ "Пермская краевая клиническая психиатрическая больница", ОГУЗ "Областная специализированная психоневрологическая больница N 2" (пос. Мирный Чебаркульского района Челябинской области), ГБУЗ "Самарская психиатрическая больница" и ряд других стационарных учреждений здравоохранения.

С учетом того, что сложившаяся ситуация требует принятия срочных мер со стороны государства, в декабре 2017 г. Уполномоченный обратился в Минздрав России, от которого получил ответ о дефиците бюджетных средств на реконструкцию или строительство таких стационаров, требуются государственные дотации. В 2018 г. Уполномоченный намерен настаивать на разработке межведомственной программы решения данной проблемы.

Тема защиты прав пациентов, содержащихся в психиатрических учреждениях, эмоциональна и многогранна, поэтому заслуживает непрерывного мониторинга с целью изучения лучших практик в национальной и зарубежной системах правоприменения, а также оптимизации деятельности института Уполномоченного по правам человека, органов власти и правозащитных организаций. В этой связи было принято решение детально обсудить эту тему на Координационном совете уполномоченных по правам человека в мае 2018 года.

Одним из гарантов выполнения обязательств государства перед гражданами в вопросах охраны здоровья населения является обязательное медицинское страхование (далее - ОМС). В своих обращениях граждане, застрахованные по ОМС, сообщают: о ненадлежащем качестве медицинской помощи, неквалифицированных действиях врачей при лечении, отказах в комплексном обследовании, в госпитализации, в дополнительном обследовании, об отсутствии лекарственных препаратов в стационарных лечебных учреждениях, отказах в оформлении документов на оказание высокотехнологичной помощи и о других недостатках.

Так, к Уполномоченному в защиту прав В., проживающей в г. Калининграде, обратилась ее мать с жалобой на отказ в проведении за счет средств ОМС комплексного обследования, без чего сложно было установить диагноз. После обращения Уполномоченного в Территориальный фонд ОМС и Росздравнадзор В. были назначены необходимые медицинские процедуры, а затем оформлен талон на оказание высокотехнологичной медицинской помощи в ФГБУН "Институт мозга человека им. Н.П. Бехтеревой" города Санкт-Петербурга.

Одной из основных проблем здесь является то, что в системе ОМС законодательно не предусмотрен механизм компенсации расходов граждан, которые самостоятельно приобрели лекарства из перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов (далее - ЖНВЛП) для лечения в стационаре. Свою ответственность фонды ОМС, страховые медицинские организации ограничивают размером субвенций на ОМС, получаемых из Федерального фонда ОМС.

К Уполномоченному обратилась инвалид С. (онкобольная), проживающая в Камышинском районе Волгоградской области, с жалобой на отсутствие в стационарных лечебных учреждениях лекарственных препаратов, ненадлежащее качество оказываемой медицинской помощи и отказ в оформлении документов на оказание высокотехнологичной помощи. В результате проверки, проведенной Территориальным фондом ОМС Волгоградской области по обращению Уполномоченного, и анализа первичной медицинской документации ГБУЗ "Центральная городская больница города Камышина" установлено, что ряд лекарственных препаратов, включенных в Перечень ЖНВЛП, должны были быть предоставлены по полисам ОМС бесплатно, но они отсутствовали в медицинской организации. С. вынуждена была их приобрести самостоятельно. Экспертами ОМС был сделан вывод о том, что денежные средства за приобретенные лекарственные препараты подлежат возврату, С. предложено обратиться с соответствующим заявлением на имя главного врача ГБУЗ "Центральная городская больница города Камышина".

Важной проблемой является отсутствие у граждан реальной возможности выбора врача и медицинского учреждения. Российское законодательство гарантирует пациенту право выбора врача, но на практике оно зачастую не соблюдается. В этой связи необходимо выработать четкие нормативы, критерии и механизмы определения качества работы врача в отдельности и медучреждения в целом. Если ввести обязательную оценку уровня практической квалификации врачей и сделать эту статистику открытой, то граждане, имея объективную информацию, смогут сделать правильный выбор.

Организация медицинской помощи напрямую связана с обеспечением граждан Российской Федерации лекарственными препаратами для профилактики и лечения имеющихся заболеваний. Однако анализ обращений показывает, что в этой области есть серьезные просчеты, из-за которых граждане испытывают существенные затруднения в бесплатном и льготном лекарственном обеспечении, что связано, в том числе, с несовершенством системы их закупок.

В июне 2017 г. к Уполномоченному обратился инвалид К., проживающий в Республике Башкортостан, с жалобой на ненадлежащее обеспечение рекомендованными ему по состоянию здоровья лекарственными препаратами Силденафил и Бозентан. Взамен заявителю назначены аналоги данных лекарственных препаратов, которые вызывали у него побочные эффекты. После обращения Уполномоченного в Министерство здравоохранения Республики Башкортостан К. обеспечен лекарственным препаратом Силденафил за счет средств ГБУЗ Республики Башкортостан "Верхне-Татышлинская ЦРБ", в которой он получает медицинскую помощь, а препарат Бозентан он получил за счет финансовой поддержки благотворительной организации. Территориальный орган Росздравнадзора по Республике Башкортостан выявил нарушения в части лекарственного обеспечения К. и возбудил административные дела по ч. 3 ст. 19.20 КоАП РФ в отношении виновного должностного лица ГБУЗ Республики Башкортостан "Верхне-Татышлинская ЦРБ".

По поручению Уполномоченного сотрудники Аппарата посетили ГБУЗ "Раменская центральная районная больница" Московской области в целях ознакомления с организацией работы медицинского учреждения и имеющимися проблемами. Как оказалось, с января 2017 г. в онкологическом отделении стационара отсутствуют необходимые лекарственные препараты для проведения химиотерапии и шовный материал. Проведенной по инициативе Уполномоченного проверкой Минздравом Московской области установлено, что медицинская организация не выполнила необходимые процедуры для закупки данных товаров. Данная ситуация была исправлена.

Еще одна проблема, которая из года в год остается в списке актуальных, - это лекарственное обеспечение граждан, страдающих орфанными заболеваниями. Негативная ситуация с дорогостоящим лекарственным обеспечением данной категории граждан, по информации, поступившей из субъектов Российской Федерации, вызвана тем, что финансирование их лечения возложено исключительно на субъекты Российской Федерации, которые не имеют достаточных финансовых средств для выполнения обязательств.

Актуальной остается проблема лечения туберкулеза. ВОЗ включает Российскую Федерацию в число стран с высоким бременем туберкулеза. По данным Росстата, в России к началу 2017 года на учете в лечебно-профилактических организациях состояло 178,1 тыс. пациентов с активным туберкулезом (53,3 случая на 100 000 человек населения). При этом только за 2016 год от этой болезни умерло 11,4 тыс. человек. Проблема если и решается, то медленно. Для успешной борьбы с туберкулезом необходимо не только совершенствовать противотуберкулезную систему в целом по России, но и ориентировать законодательство на защиту права граждан на охрану здоровья в условиях повышенного риска заражения этим заболеванием, а также его профилактику.

Нужно отметить, что, к сожалению, в стране отсутствуют закрытые медицинские учреждения для принудительного лечения больных туберкулезом. Действующие медицинские противотуберкулезные организации не относятся к таковым. Помещенные в них по решению суда граждане могут покинуть их, не завершив лечения.

В особом контроле и защите нуждаются лица, больные туберкулезом, освобождаемые из мест принудительного содержания. Многие из них утратили родственные связи, не имеют жилья, бродяжничают, никакого сопровождения им не оказывается, в результате чего их заболевание прогрессирует, они ставят свою жизнь под угрозу и становятся опасным источником заражения для окружающих.

В последние годы остроту приобрела и проблема проведения несовершеннолетним детям вакцинации и туберкулинодиагностики. В жалобах к Уполномоченному граждане указывают, что отстранение не прошедших вакцинацию детей от посещения образовательных организаций нарушает как право на добровольное согласие на медицинское вмешательство, так и право на получение образования. Заявители требуют прекратить подобную практику на территории всей страны, обращаются в органы прокуратуры и суды с жалобами на незаконность действий администраций образовательных учреждений. Вопрос защиты граждан, особенно детей, от распространения социально опасных заболеваний, в том числе туберкулеза, должен находиться на особом контроле у профильных ведомств.

Современное развитие медицины в субъектах Российской Федерации идет по пути создания центров высокотехнологичной медицинской помощи. Как правило, такие центры создаются в городах областного значения, куда и обращаются за получением консультаций и лечения пациенты, проживающие в районных городах и сельских поселениях. В своих жалобах граждане обращают внимание на проблемы согласованности рекомендаций, даваемых в названных центрах и учреждениях здравоохранения по месту жительства. Необходимость обращения к двум разным специалистам иногда приводит к ситуации, когда лечащий врач по месту жительства отказывается выписывать рецепт онкобольному на конкретный противоопухолевый лекарственный препарат, рекомендованный врачом федерального центра. Практика такова, что рекомендации федеральных медицинских организаций не имеют обязательной силы для лечащего врача регионального уровня, который осуществляет выписку рецепта. Поскольку лечащий врач, в конечном итоге, несет ответственность за результаты лечения, то и право принятия решений об избрании тактики лечения онкобольного принадлежит именно ему. Причем схемы лечения, предложенные федеральными медицинскими центрами, меняются, что не всегда приводит к положительному эффекту.

Так, инвалиду 2 группы, онкобольному К. из Волгоградской области в ФГБУ "Национальный медицинский исследовательский центр онкологии им. Н.Н. Блохина" Минздрава России был рекомендован лекарственный препарат Регорафениб. Несмотря на неоднократные обращения Уполномоченного в Комитет здравоохранения Волгоградской области, вопрос о лекарственном обеспечении К. (при наличии жизненных показаний, подтвержденных в установленном порядке) оставался нерешенным до выделения дополнительного финансирования.

В ответе Уполномоченному прокуратура г. Волгограда проинформировала, что Комитетом здравоохранения Волгоградской области необоснованно отказано в предоставлении лекарственного препарата, в связи с чем прокурором города в Ворошиловский районный суд города Волгограда предъявлено исковое заявление о понуждении указанного комитета обеспечить К. жизненно необходимым лекарственным средством. Решением суда исковые требования прокурора удовлетворены.

Финансирование и совершенствование законодательства, регулирующего процессы здравоохранения в Российской Федерации, - вот два глобальных направления, комплексное решение которых даст возможность поднять медицинское обеспечение в России на качественно новый уровень. Это же касается и обеспечения сферы здравоохранения высококвалифицированными кадрами.

Специалисты-мужчины в возрасте до 27 лет, получившие медицинское образование и не обучавшиеся по программе подготовки офицеров запаса медицинского профиля, на общих основаниях призываются на службу в вооруженные силы. Они вынуждены прерывать практику, что не способствует сохранению высокого кадрового потенциала в области здравоохранения. В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос о предоставлении мужчинам-медикам призывного возраста отсрочки от призыва на военную службу на время их работы в государственных учреждениях здравоохранения. Проблема нехватки высококвалифицированных кадров, работающих в бюджетных медицинских учреждениях, включая стационары, усугубляется активностью альтернативной, коммерческой медицины, кое-где слабым уровнем подготовки специалистов, часто поставленным также на коммерческую основу.

3.4. Право на образование

Образование - базис формирования будущего для гражданина, общества, государства и мира в целом. В рамках государственной политики одной из важнейших задач остается обеспечение доступности, безопасности и качества образования на всех его этапах. Сегодня активно реализуются проекты: "Создание современной образовательной среды для школьников", "Доступное дополнительное образование для детей", "Вузы как центры пространства создания инноваций". Укрепляется материальная база образовательных учреждений. За счет утвержденной Правительством Российской Федерации в 2015 году программы "Содействие созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях" на 2016-2025 годы решается проблема постепенного перехода на обучение в одну смену.

Правоотношения в области образования - это широкий спектр проблем и вопросов как в теоретическом аспекте, так и в правоприменении. В России более 30 млн учащихся человек, которые проходят обучение более чем в 90 тыс. образовательных организаций. Около 15,5 млн - это школьники. Огромная часть населения: дети, их родители, педагоги, образовательные учреждения, общественные организации и государственные ведомства, курирующие политику в сфере образования, являются непосредственными участниками этих правоотношений и, конечно, заинтересованы в соблюдении своих прав через грамотное выполнение обязанностей соответствующими органами власти.

Уполномоченный уделяет огромное внимание защите прав граждан в сфере образования, а также программам правового развития молодого поколения. В декабре 2017 года усилиями Уполномоченного проведен Всероссийский открытый урок "Права человека" для учащихся школ - участников XXVIII Московской школьной модели ООН, ежегодно проводимой Российской ассоциацией содействия ООН, и оказана помощь в разработке программ для бакалавриата и специалитета по той же дисциплине - "Права человека".

Всесторонняя деятельность по обеспечению образовательного процесса - это живое поле, потому что образование идет в ногу со временем и, к примеру, в период научно-технической революции и развития информационных технологий оно породило новые науки и предметы, требующие обновления подходов к образовательному процессу, к его исполнению и контролю. Это, в свою очередь, определило трудности. Так, в 2017 году Уполномоченному поступила 331 жалоба граждан по вопросам реализации права на получение образования.

Актуальной является проблема доступности дошкольного образования, причем если дошкольники от 3 до 7 лет в целом по России обеспечены местами в детских садах на 98,94%, то дети в возрасте от 2 месяцев до 3 лет в ясельных группах - всего на 76,59%. При этом в электронной очереди зачисления в дошкольные учреждения ждали более 470 тыс. детей в возрасте до 3 лет. Получается, что строительство новых детских садов едва покрывает возрастающую потребность в местах в ясельных группах, возникшую вследствие повышения рождаемости.

Комплекс проблем поступления в детские сады дополняется сложностями по принципу почвы. К Уполномоченному продолжают поступать жалобы в связи с отказами зачисления детей, имеющих регистрацию по месту пребывания. Большее число таких обращений поступает от граждан, проживающих в городе Москве на протяжении длительного времени, но не имеющих регистрацию по месту жительства. Со стороны администраций детских образовательных учреждений это прямое нарушение федерального законодательства, на что Уполномоченный не может не реагировать.

Еще одной проблемой в сфере дошкольного образования, требующей постоянного внимания, является рост платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за детьми, который происходит в ряде регионов и зачастую превышает уровень инфляции.

В комплекс проблем также включены случаи, когда дети из одной семьи распределяются в разные дошкольные и общеобразовательные учреждения. Формально в этом нет нарушения, так как законодательство не закрепляет преимущественного права вторых, третьих и последующих детей обучаться там же, где и старшие. Но практика показывает, что это негативно сказывается на детской психике, особенно на детях, принятых на воспитание в приемные семьи. В связи с этим не помешало бы совершенствование законодательства в части предоставления младшим детям из одной семьи преимущественного права поступления в те образовательные учреждения, где учатся их старшие родственники.

Сфера общего образования имеет свой устоявшийся круг проблем. К примеру, дети обучаются в школе в течение очень длительного времени - одиннадцати лет, поэтому создание для них комфортных и безопасных условий обучения вблизи от места жительства является обязанностью государства. Однако за 2017 год к Уполномоченному поступило 58 жалоб на отказы в зачислении детей в первый класс школы, расположенной рядом с домом, в связи с нехваткой мест.

В настоящее время, по данным Правительства Российской Федерации, прогнозируемая потребность в создании новых школьных мест еще весьма велика - 6,6 миллиона. Большое количество детей учится во вторую смену, а в отдельных регионах до сих пор сохраняется третья смена, количество же введенных ученических мест не покрывает и четверти от того, что сегодня требуется. Уполномоченный со своей стороны выражает обеспокоенность названной проблемой и призывает к ее скорейшему разрешению.

В числе положительных моментов необходимо отметить, что органами государственной власти предпринимаются меры, направленные на обеспечение детей школьными местами. Так, осуществляется реализация программы "Содействие созданию в субъектах Российской Федерации (исходя из прогнозируемой потребности) новых мест в общеобразовательных организациях на 2016-2025 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23 октября 2015 г. N 2145-р. Однако полностью проблема не решена, что позволяет поставить вопрос о поиске дополнительных гарантий, направленных на ее устранение. Уполномоченный надеется, что программа позволит решить названную проблему.

Проблема доступности школьного образования не закрывает список проблемных тем. Остро стоит вопрос в отношении детей иностранных граждан, в первую очередь беженцев, не имеющих регистрации по месту жительства или пребывания. По сообщению Комитета "Гражданское содействие", в 2017 году к ним обратились 42 семьи с 61 ребенком в связи с отказом в праве на образование из-за отсутствия регистрации. Такое происходит на протяжении многих лет, несмотря на решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 августа 2015 г. N АКПИ15-694, где сказано, что предписания нормативных правовых актов о дополнительном предъявлении документов, включая свидетельство о регистрации ребенка по месту жительства или по месту пребывания, не регламентируют оснований отказа в приеме в образовательную организацию. Уполномоченный призывает Минобрнауки России и административный блок детских образовательных учреждений действовать в соответствии с позицией Верховного Суда Российской Федерации.

Проведенный анализ статистики обращений указывает на сохранение проблем материально-технического обеспечения школ, притом, что за последние годы сократилось количество школ, которые находятся в аварийном состоянии. Но более 42 тыс. школ, построенных 40-50 лет назад, все же нуждаются в текущем или капитальном ремонте. Их число даже увеличилось в регионах до 12% и составляет 4,9 тыс. зданий, из которых 2,7 тыс. школ не оборудовано необходимыми видами благоустройства - теплыми туалетами, канализацией, центральным отоплением, кое-где нет спортивных залов, а имеющиеся работают с перегрузкой.

Часто в ряде регионов не выполняются требования статьи 35 Федерального закона 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", согласно которой обучающимся в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, бесплатно предоставляются в пользование на время получения образования учебники и учебные пособия. Жалобы на ненадлежащее обеспечение учебниками к Уполномоченному поступали из Кировской, Орловской, Челябинской областей, Удмуртской Республики, Республики Бурятия и Республики Дагестан.

Кроме учебных пособий, недоступными для детей младшего школьного возраста, становятся и группы продленного дня ввиду их высокой стоимости. В этой связи услуга по присмотру за детьми этой категории становится малодоступной. Проблема усиливается отсутствием единого перечня льготных категорий, имеющих право на снижение оплаты.

Наряду с этим отмечено повышение стоимости посещения секций, кружков, спортивных школ, учреждений дополнительного образования. По данным Минспорта России, несмотря на непосредственное участие ведомства в реализации проектов общего и высшего образования, в частности, проведение в 2017 году 139 физкультурных мероприятий для детей и учащейся молодежи, развитие спортивной инфраструктуры для массового спорта остается недостаточно привлекательным направлением для частных инвестиций.

К сожалению, в организации досуга почти не принимают участия предприятия и объединения, имеющие в своем распоряжении спортзалы, игровые площадки, корты, мини-стадионы, лед. Уполномоченный считает, что в часы простоя данный спортивный инструментарий можно предоставлять нуждающимся на безвозмездной основе, о чем и сообщил в своем выступлении на межрегиональной конференции "Защита детей в трудной жизненной ситуации. Профилактика семейного неблагополучия".

Ввиду участившихся случаев вооруженной агрессии в учебных заведениях в 2017 году остро встал вопрос обеспечения безопасности в образовательных организациях. Необходимо ужесточить требования к частным охранным предприятиям (ЧОП), повысить их компетентность, усилить бдительность. Анализ чрезвычайных происшествий в школах показал отсутствие у ответственных лиц навыков поведения в экстремальных ситуациях, не отработан алгоритм реагирования. Поэтому в целях активизации мер безопасности необходимо оборудовать образовательные учреждения тревожными кнопками, дополнительным видеонаблюдением, рамками металлоискателя.

Зачастую возникает проблема обеспечения детей бесплатным питанием, а также школьной и спортивной формой ребят из многодетных семей.

К примеру, 26 декабря 2017 г. во время приема граждан Ивановской области к Уполномоченному обратился председатель Ивановского отделения Межрегиональной общественной организации "Социальное Содействие Семьям Регионов" в связи с непредставлением указанных мер социальной поддержки в г. Кинешма. Эти проблемы затрагивают и другие субъекты Российской Федерации. Большинство положений Указа Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" устарело и, предусматривая регламентацию большей части установленных им мер поддержки на уровне субъектов Российской Федерации, практически не исполняется.

На примере видно, что в настоящее время назрела необходимость в принятии нового законодательного акта, определяющего статус многодетной семьи, виды присущих ей льгот, компенсаций, порядок их предоставления и финансирования.

В Докладе Генерального секретаря ООН о ходе достижения целей в области устойчивого развития, представленном в мае 2017 года, в числе проблем, имеющих место во всех государствах, исследованных на предмет реализации названных целей, отмечается отсутствие равенства в сфере образования по социальному признаку. В большинстве стран, участвующих в исследовании, городские дети показали более высокие результаты по чтению, чем дети из сельских районов. Проблема обеспечения качества образования в сельской местности наравне с городом на территории всей страны не только сохраняет актуальность, но и приобретает особую остроту в связи с проведением реформ в сфере образования. Так, продолжается закрытие сельских школ, которое началось несколько лет назад в связи с повсеместным внедрением системы подушевого финансирования, при котором школа с небольшим количеством учащихся выжить просто не смогла.

К Уполномоченному обратились жители пос. Тракт Княжпогостского района Республики Коми с просьбой оказать содействие в сохранении школы в поселке. Администрацией муниципального образования муниципального района "Княжепогостский" принято решение о переводе обучающихся 5-9 классов с 1 сентября 2017 г. в среднеобразовательную школу г. Емвы с организацией подвоза школьным автобусом. В ответ на запрос Уполномоченного министерство образования, науки и молодежной политики Республики Коми сообщило, что часть здания школы в пос. Тракт закрыта в связи с невозможностью выполнения требований пожарной безопасности, а выделение средств на ремонт в бюджете не предусмотрено.

Малокомплектные школы в России были всегда, и в связи с широкой географией нашей страны невозможно представить, чтобы они полностью исчезли или были повсеместно соединены в какие-то крупные объединения. По мнению Уполномоченного, именно регионы должны обеспечивать получение качественного образования в сельской местности и создавать эффективные модели малокомплектных школ, с учетом того, что их сокращение порождает необходимость организации безопасной перевозки детей для обучения в соседние населенные пункты.

В 2017 году часть 2 статьи 40 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", предусматривающая обязанность учредителей школ организовывать бесплатную перевозку детей, обучающихся в соответствующих школах, между поселениями стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Он признал соответствующее положение неконституционным - в той мере, в какой оно предусматривает возложение на муниципальный район или городской округ, являющийся учредителем школы, организации перевозки детей из другого муниципального района или городского округа без предоставления ему средств из бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы или без компенсации соответствующих расходов из бюджета муниципального района или городского округа, в котором проживают обучающиеся.

В этой связи необходимо подчеркнуть: механизмы, которые будут разрабатываться законодателем во исполнение постановления Конституционного Суда Российской Федерации, должны быть направлены на исключение случаев неисполнения указанной обязанности муниципальными образованиями, в том числе - по причине отсутствия средств в бюджетах местного уровня.

Нередко непреодолимые препятствия возникают на пути получения образования у детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья (далее - дети с ОВЗ). Проблемы начинаются уже при зачислении ребенка в первый класс, поскольку дети с ОВЗ не имеют льгот и преимуществ при зачислении в школы.

К Уполномоченному обратилась жительница нового района г. Санкт-Петербурга в защиту права своей дочери на доступное общее образование. Ребенку-инвалиду было отказано в зачислении в первый класс в образовательные организации, расположенные рядом с местом жительства, в связи с нехваткой мест. При массовой застройке района органы исполнительной власти не обеспечили строительства нужного количества общеобразовательных учреждений, чтобы зачислить всех детей соответствующего возраста. Администрация Пушкинского района г. Санкт-Петербурга предложила девочке место в школе, добираться до которой необходимо ежедневно автобусом, что невозможно по состоянию ее здоровья и фактически лишало ребенка-инвалида прав на образование и социализацию. После обращения Уполномоченного в Комитет по образованию Администрации г. Санкт-Петербурга девочку зачислили в школу, находящуюся в непосредственной близости от места проживания.

Государство стремится к созданию гибкой системы образования, способной к обеспечению равных прав и возможностей обучения всех детей с ОВЗ без дискриминации. Речь идет о создании условий для реального, а не декларативного обеспечения права родителей на выбор между общеобразовательным и специальным образовательным учреждением, надомным обучением или иным согласно индивидуальным потребностям ребенка. Задача обеспечить равный доступ к образованию для представителей уязвимых групп населения, включая инвалидов, нашла отражение среди задач, направленных на достижение целей в области устойчивого развития. В настоящее время Правительством Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации реализуется проект "Образование детей с особыми образовательными потребностями", целью которого является обеспечение возможности для получения качественного образования детям с инвалидностью и детям с ограниченными возможностями здоровья, в том числе в условиях инклюзивного образования. Несмотря на то что все больше школ включаются в систему инклюзивного образования, родители обращаются с просьбами о содействии в зачислении своих детей в специальные коррекционные школы (количество детей-инвалидов в возрасте до 18 лет ежегодно растет: с 2014 года на 8%, с 582 тыс. до 628 тыс. человек). Такие учреждения очень нужны, так как обеспечивают комплексную реабилитацию (педагогическую, психологическую и социальную) детей с ОВЗ или с проблемами развития.

Немаловажным для ребенка с ОВЗ является установленный в коррекционных школах особый, щадящий режим - уменьшенная продолжительность занятий, сокращенное количество учеников, особым образом организованный режим труда-отдыха, усиленное питание. Вместе с тем к Уполномоченному поступают обращения, свидетельствующие о наличии некоторых трудностей.

Уполномоченному поступило обращение в защиту прав на доступное общее образование учеников ГБОУ "Школы-интерната N 17 для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья городского округа Самара", большинство из которых являются слепыми или слабовидящими детьми. В связи с переходом образовательного учреждения на пятидневный режим работы учащимся запретили оставаться на выходные дни, родителей обязали забирать их до 17:00 в пятницу и привозить к 8:00 в понедельник. Для детей, имеющих постоянное место жительства в сельских районах Самарской области, дорога домой недешевое и длительное, с учетом расписания общественного транспорта, испытание.

После обращения Уполномоченного в министерство образования и науки Самарской области в защиту обучающихся, в школе-интернате организована возможность пребывания детей в школе в выходные дни, а также рассмотрены заявления родителей в части согласования удобного графика подвоза детей.

В существующих условиях далеко не каждый ребенок по множеству причин может обучаться в условиях инклюзивного образования и переводится на обучение на дому. Однако получение качественного образования в этом случае также может быть сопряжено с рядом сложностей.

К Уполномоченному обратилась ребенок-инвалид, обучающаяся по дистанционной форме, с жалобой на несвоевременное и некачественное предоставление образовательных услуг, что является нарушением ее права на получение среднего общего образования. Проведенная министерством образования Сахалинской области по инициативе Уполномоченного проверка показала, что индивидуальный учебный план заявительницы не выполнялся, ответственные лица недобросовестно выполняли свои обязанности, за что были привлечены к дисциплинарной ответственности. В настоящее время несовершеннолетняя продолжает обучаться на дому, все уроки проводятся согласно утвержденному расписанию.

С не меньшими проблемами сталкиваются студенты с ОВЗ в профессиональных образовательных организациях.

Так, к Уполномоченному обратились сотрудники ГБПОУ "Тулунский аграрный техникум", в котором обучаются несовершеннолетние, оставшиеся без попечения родителей, с ограниченными возможностями здоровья и из малообеспеченных семей. По сообщению заявителей, в техникуме отсутствовали безопасные условия для обучения, ремонтно-отделочные работы осуществлялись за счет учащихся и персонала, при этом стипендии выплачивались несвоевременно и не в полном объеме. Обращения в компетентные органы не привели к положительным результатам.

Уполномоченный направил запрос в министерство образования Иркутской области. Согласно поступившему ответу, была проведена проверка, факты, изложенные заявителями, подтвердились.

Администрация техникума разработала комплексную программу работы общежития, привела рабочую документацию в соответствие с требованиями, организовала начисление государственной академической стипендии студентам техникума с периодичностью два раза в год. Таким образом, восстановлены права и законные интересы 1500 студентов.

Характеризуя роль обучения и науки в развитии нашего государства, надо отметить, что именно образование закладывает основы будущих великих свершений и побед. От того, каким станет следующее поколение, зависит будущее нашей страны, поэтому особое внимание надо уделить развитию образования как фундамента русской культуры и уникальной российской цивилизации. Поэтому Уполномоченный обращает пристальное внимание на то, что обучение все больше становится платным, и предлагает ввести ограничения на сокращение бюджетных мест в вузах.

3.5. Защита прав семьи, материнства и детства

Защита институтов семьи, материнства и детства сегодня является общенациональной задачей. В современном обществе главной ценностью становится человек, его духовное и физическое развитие. Государство в этой связи должно обеспечить достойные условия рождения и жизни будущих поколений, создать доступную среду для образования и заработка, предоставить необходимые бытовые жизненные блага. Решить эти задачи - значит создать благополучное будущее для каждого человека нашей страны.

Предпринятые в этом направлении усилия, в первую очередь связанные с реализацией таких стратегически важных государственных документов, как Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, Национальная стратегия действий в интересах детей и Концепция государственной семейной политики в Российской Федерации до 2025 года, Стратегия развития воспитания в Российской Федерации до 2025 года, Национальная стратегия действий в интересах женщин на 2017-2022 годы, позволили снизить младенческую и материнскую смертность, дали возможность на ранних стадиях выявлять и устранять нарушение здоровья матери и ребенка, улучшить социально-экономическое положение семей с детьми, несколько повысить доступность образования и медицинской помощи для детей, увеличить число устроенных в семьи детей, оставшихся без попечения родителей, почти в два раза за последнее пятилетие сократить количество детей-сирот, содержащихся в детских домах и интернатах. Хотелось бы с благодарностью отметить, что при подготовке и принятии ряда перечисленных документов и осуществлении комплекса мер, направленных на их реализацию, были учтены рекомендации Уполномоченного, адресованные Правительству Российской Федерации по данному вопросу, содержащиеся в докладах о деятельности Уполномоченного за 2015 и 2016 годы.

Важным шагом в этом направлении стало подписание Указа Президента Российской Федерации от 29 мая 2017 г. N 240, который объявил в Российской Федерации 2018-2027 годы Десятилетием детства. В течение этого времени предстоит решить проблемы, которые зародились в 90-х годах, когда Россия столкнулась с обвальным падением рождаемости. Одним из следствий этой демографической катастрофы стало сокращение числа женщин репродуктивного возраста. По оценкам экспертов, если не предпринять специальных комплексных целенаправленных мер, к 2025 году их число, по сравнению с 2015 годом, может уменьшиться на 34%. В данной связи Уполномоченный принимает участие в выработке предложений в Программу Десятилетия детства в России. На сегодняшний день в рамках работы над программой заключено соглашение между Уполномоченным и Российским Детским фондом, предусматривающее взаимодействие и координацию действий в деле защиты прав российских детей не только на территории Российской Федерации, но и по всему миру, а также взаимодействие при поддержке и защите законных прав семьи, детей-инвалидов, детей, находящихся в местах лишения свободы.

В этом же аспекте, в целях укрепления правового каркаса и повышения гарантий защиты семьи, материнства и детства, при участии Уполномоченного разработаны федеральные законы, предусматривающие выплаты за рождение (усыновление) первого и второго ребенка, продление срока действия материнского капитала до 31 декабря 2021 г. и расширение возможности его использования, а также устанавливающие кредитным организациям субсидии на возмещение недополученных доходов в связи с предоставлением льготной ипотеки гражданам Российской Федерации, имеющим детей, и специальную ипотечную программу для семей с детьми.

В плане поддержки единства семьи, прав и законных интересов ребенка, страдающего тяжелым заболеванием, заслуживает внимания постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 января 2018 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой граждан А.А. Шакировой, М.М. Шакирова и А.М. Шакировой".

Гражданка А.А. Шакирова в своих интересах и интересах своих несовершеннолетних детей, один из которых является ребенком-инвалидом, оспорила конституционность п. 3 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, в соответствии с которым жилые помещения предоставляются по договорам социального найма вне очереди гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в перечне, предусмотренном п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ.

Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что действующее законодательство, учитывая физическую и умственную незрелость несовершеннолетнего ребенка, а в отношении ребенка-инвалида - также необходимость постоянного обеспечения его особых нужд и потребностей, исходит из того, что местом жительства ребенка является место жительства его семьи (законного представителя), и поэтому устанавливает обязанность родителей и иных законных представителей проживать совместно с ребенком. Несовершеннолетние дети, страдающие недугами, указанными в Перечне тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире (утвержден приказом Минздрава России от 29 ноября 2012 г. N 987н "Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире"), тем более нуждаются в том, чтобы им были обеспечены условия для полноценного развития и интеграции в общество. В этих целях при осуществлении правового регулирования инклюзивных общественных отношений необходимо учитывать интересы и потребности как детей, нуждающихся в повышенной социальной защите, так и лиц, осуществляющих социально значимую функцию воспитания детей-инвалидов и ухода за ними. В данной связи при предоставлении вне очереди жилых помещений правоприменительные органы должны обеспечивать баланс прав и законных интересов таких несовершеннолетних, их родителей и других проживающих совместно с ними в одном жилом помещении лиц, в том числе несовершеннолетних детей, а также граждан, включенных администрацией муниципального образования в список нуждающихся в улучшении жилищных условий. Данная позиция созвучна позиции Уполномоченного, которая была изложена в заключении, направленном в Конституционный Суд Российской Федерации.

Однако поступающие к Уполномоченному обращения указывают, что не все проблемы в области защиты семьи, материнства и детства нашли свое решение. В 2017 году к Уполномоченному поступило 1176 обращений, тематика которых касалась вопросов защиты прав и законных интересов детей в связи с определением их места жительства с одним из родителей, установления порядка общения с родителями и родственниками; защиты социальных прав; взыскания алиментов; деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; получении и реализации средств материнского капитала; отобрании детей из семьи при непосредственной угрозе жизни или здоровью, ненадлежащем исполнении родителями своих обязанностей, лишении или ограничении в правах, жестоком обращении с детьми и по другим вопросам.

Обращения по вопросам защиты прав детей в случае возникновения споров между родителями, связанных с воспитанием несовершеннолетних, как правило, были связаны с определением места жительства ребенка при раздельном проживании родителей; установлением порядка осуществления родительских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка; устранением препятствий к общению с ребенком его близких родственников. Это одна из сложнейших категорий дел, в которой у каждой из сторон "своя правда", и найти баланс их интересов бывает крайне тяжело. Но во всех случаях Уполномоченный исходил из основополагающих норм Конвенции о правах ребенка, согласно которым первоочередное внимание должно уделяться наилучшему обеспечению интересов ребенка (пункт 1 статьи 3). Нередко конфликты, связанные с порядком воспитания и проживания детей, возникают между родителями, являющимися гражданами разных государств.

К Уполномоченному обратилась гражданка К. за содействием в возвращении ее малолетнего сына. В 2015 г. отец ребенка вывез его в неизвестном направлении, и, по имеющимся у женщины сведениям, мальчик находился на территории Италии. С учетом изложенного и в связи с тем, что заявительница выражала серьезные опасения за жизнь и здоровье малыша, Уполномоченным во взаимодействии с МИД России предпринят комплекс мер, в результате которых в декабре 2017 г. суд г. Рима принял решение, обязывающее бывшего мужа К. возвратить сына матери, после чего они немедленно вернулись в Россию.

Другая группа обращений связана с такой чувствительной темой, как отобрание детей (ребенка) как у биологических родителей, так и из приемной семьи ввиду ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей. Как правило, эти дела имеют большой общественный резонанс, являясь предметом многочисленных жалоб и судебных разбирательств.

Исследование судебной практики последнего времени свидетельствует об уменьшении числа судебных решений о лишении родительских прав при одновременном увеличении решений об ограничении в родительских правах. Кроме того, наблюдается снижение случаев изъятия детей при непосредственной угрозе жизни или здоровью, которое производится органами опеки и попечительства в соответствии со статьей 77 СК РФ. Вместе с тем анализ обращений и правоприменительной практики позволяет говорить об отсутствии четких правовых критериев, которыми руководствуются органы опеки и попечительства при применении мер, предусмотренных статьей 77 СК РФ.

К Уполномоченному обратилась Б. в защиту своих родительских прав в отношении троих несовершеннолетних дочерей, отобранных территориальными органами опеки и попечительства Алтайского края по причине малообеспеченности семьи. С целью изучения обстоятельств, изложенных в обращении, а также сохранения кровной семьи, Уполномоченным направлено обращение в Главное управление образования и науки Алтайского края, работники которого в свою очередь осуществили внеплановую выездную проверку деятельности комитета по образованию местной администрации, исполняющего государственные полномочия в сфере организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству над детьми. Органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних организована индивидуальная профилактическая работа с семьей Б., оказано содействие в зачислении ее дочери на обучение в форме семейного образования, младшим девочкам предоставлены места в дошкольном учреждении. Изъятие детей из семьи признано необоснованным. В дальнейшем дети были переданы на воспитание в свою кровную семью. По итогам проверок специалист по опеке и попечительству уволен.

В целях исключения подобных ситуаций из правоприменительной практики целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в действующий норматив в части, касающейся законодательного закрепления дефиниций "непосредственная угроза жизни или здоровью ребенка", а также "неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних" для того, чтобы исключить возможности изъятия ребенка из семьи, проблемы в которой обусловлены не виной родителей, а, например, тяжелым материальным положением.

Особое беспокойство вызывают у Уполномоченного обращения об изъятии детей из приемных семей. Здесь предельно важен тот факт, что основания прекращения договоров с приемными родителями, методы проведения плановых и внеплановых контрольных проверок приемных семей, установление предельного количества детей, передаваемых на воспитание, особенно имеющих отклонения в состоянии здоровья, должны осуществляться максимально деликатно, взвешенно, иметь нормативно-правовое регулирование, позволяющее дифференцированно подходить к ситуации, поскольку для любого ребенка разрыв со своей семьей является трагедией и большой психологической травмой, последствия которой могут отразиться на благополучии его дальнейшей жизни.

В октябре 2017 года, по результатам парламентских слушаний на тему "Совершенствование семейного законодательства в целях обеспечения государственных гарантий защиты семей с детьми от разрушения и неблагополучия", Уполномоченным в Совет Федерации были направлены рекомендации, согласно которым предложено установить обязательный порядок передачи ребенка, отобранного у родителей, в семью родственников; определить порядок возможного общения детей с родителями, у которых они были отобраны; предусмотреть обязательное психологическое сопровождение ребенка, отобранного из семьи.

Одновременно полагаем целесообразным закрепить четкое нормативно-правовое регулирование вопросов, связанных с прекращением договоров с приемными родителями, проведением плановых и внеплановых контрольных проверок приемных семей, основаниями для отказа в принятии ребенка в семью.

Широкую дискуссию среди приемных родителей вызвал принятый Департаментом труда и социальной защиты населения города Москвы приказ от 19 сентября 2017 г. N 969 "О мерах по повышению эффективности осуществления контроля органами опеки и попечительства за деятельностью опекунов, приемных родителей", которым утверждены примерные формы договора о приемной семье и дополнительного соглашения к нему. Однако согласно части 2 статьи 11 Закона города Москвы от 14 апреля 2010 г. N 12 "Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве" примерная форма договора о приемной семье, а также дополнительные соглашения к нему утверждаются исключительно Правительством города Москвы. Таким образом, наблюдается противоречие между этими нормативными актами, причем предписания приказа N 969 фактически ухудшают положения приемной семьи и могут повлечь нарушение прав как приемных родителей, так и приемных детей. В связи с этим Уполномоченный обратилась к прокурору города Москвы с просьбой проверить вышеназванный приказ на соответствие действующему законодательству и в случае необходимости принять меры прокурорского реагирования.

Много усилий в 2017 году Уполномоченным приложено в части реализации мер по содействию в защите прав семей, находящихся в социально опасном положении, и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

Семья О. из г. Ярославля является малообеспеченной, многодетной, живет за счет пособий и пенсий. В квартире заявительницы была прекращена подача электроэнергии в связи с накопившейся задолженностью: все социальные дотации удерживались службой судебных приставов в полном объеме в счет оплаты долга за ЖКХ. Однако по результатам проверки, проведенной в связи с обращением Уполномоченного прокуратурой г. Ярославля, было выявлено нарушение требований российского законодательства, согласно которому с должника может быть удержано не более 50% заработной платы и иных доходов. В апреле 2017 г. размер удержания из пенсии О. был снижен, денежные средства частично возвращены.

В 2017 году к Уполномоченному поступило около 100 жалоб граждан на действия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, органов опеки и попечительства, здравоохранения. Анализ обращений и обобщение правоприменительной практики позволили внести в Правительство Российской Федерации предложения о нормативном регулировании следующих вопросов: критерии эффективности работы субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; алгоритм их действий при установлении факта нахождения несовершеннолетних в обстановке, не отвечающей требованиям к их воспитанию и содержанию (включая "экстренные ситуации"); методика расчета нормативов численности специалистов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, работающих на постоянной профессиональной основе; примерная структура этих комиссий. Данные предложения были высказаны в том числе на состоявшемся в сентябре 2017 года в городе Хабаровске круглом столе по теме: "О состоянии и проблемах работы с семьями, находящимися в социально опасном положении". На данном форуме Уполномоченным было предложено внести изменение в постановление Правительства Российской Федерации "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан" в части установления обязательной подготовки не только лиц, желающих принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, но и их близких родственников и лиц, совместно проживающих с ними в одном помещении.

В сфере особого внимания находятся жалобы граждан по вопросам ненадлежащего обеспечения государственной поддержки семьи. В частности, Уполномоченным представляется необходимым разрешить использовать средства материнского капитала на лечение детей. По состоянию на 1 января 2018 г. выдано 725 тыс. государственных сертификатов на материнский (семейный) капитал, что на 21,6%, меньше, чем было выдано за 2016 год (924,8 тыс. сертификатов). Вместе с тем к Уполномоченному поступают предложения о расширении оснований для государственной поддержки семьи. Поскольку лечение на ранних стадиях заболевания детей первых лет жизни либо рожденных с пороками имеет наибольшую результативность, в законодательство целесообразно включить положение об использовании материнского капитала на данные цели. Поддерживается и возможность использования материнского капитала на приобретение транспортного средства, необходимого многодетным семьям и родителям, которые ухаживают за детьми-инвалидами.

Уполномоченный выражает обеспокоенность фактами ограничений прав приемных родителей в субъектах Российской Федерации, связанных с отказами органов социальной защиты населения в назначении им социальных выплат, мотивированных отсутствием регистрации по месту жительства. Зачастую дети, находящиеся под опекой, имеют временную регистрацию по месту жительства опекуна. По этой причине органы социальной защиты отказывают им в предоставлении мер социальной поддержки.

Наиболее сложная ситуация сложилась в городе Москве, куда приезжают многие приемные семьи с целью трудоустройства, получения образования, лечения детей-инвалидов. После принятия Правительством Москвы постановления от 23 декабря 2015 г. N 932-ПП меры поддержки, предусмотренные федеральным законом и законами города Москвы, стали предоставляться лишь семьям с детьми, в том числе семьям, взявшим на попечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (далее - дети-сироты), имеющим регистрацию по месту жительства в столице. В то же время указанные семьи с детьми из других регионов, постоянно проживающие в городе Москве, лишены такой возможности. При этом регистрация по месту жительства должна быть не только у приемных родителей, но и у ребенка, взятого под опеку.

В результате дети-сироты, не зарегистрированные в городе Москве, лишаются государственной социальной поддержки, поскольку соответствующее право в том регионе, откуда они прибывают, утрачено, а в месте фактического проживания не приобретено. Это касается различных социальных выплат и пособий, средств на содержание детей-сирот, ежемесячных вознаграждений опекунам, бесплатного проезда в общественном транспорте, реабилитационных услуг и т.д. Приемным родителям предлагается решать вопросы в судебном порядке, что отнимает много сил, а также времени, которое они могли бы посвятить воспитанию и уходу за детьми.

Между тем законом установлено, что наличие или отсутствие у гражданина (в том числе подопечного) регистрации не является основанием для отказа в предоставлении каких-либо услуг или благ, если на них имеется право (статья 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"). Согласно же статье 20 ГК РФ "местом жительства гражданина является место, где он постоянно или преимущественно проживает", для подопечных таким местом жительства признается место жительство его законных представителей - родителей, усыновителей, опекунов, попечителей.

Наряду с изложенным Уполномоченный также оказывает содействие гражданам в обеспечении их права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство по таким делам.

К Уполномоченному обратилась Ч., являющаяся приемным родителем несовершеннолетних детей-инвалидов из числа детей-сирот, зарегистрированных в столице по месту пребывания, в связи с тем, что ей было отказано территориальным органом социальной защиты г. Москвы в назначении и предоставлении ежемесячных компенсационных выплат по причине отсутствия регистрации по месту жительства у подопечных детей. Решением суда первой инстанции ее исковые требования были удовлетворены в полном объеме. Однако апелляционным определением Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 28 октября 2016 г. указанное решение отменено. Усмотрев нарушения норм материального права, Уполномоченный обратился в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации с ходатайством о пересмотре определения суда второй инстанции. Однако определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 21 июля 2017 г. в передаче кассационной жалобы Ч. для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции было отказано. В этой связи Уполномоченный обратился к Председателю Верховного Суда Российской Федерации. По результатам состоявшегося судебного заседания суда кассационной инстанции Верховный Суд Российской Федерации удовлетворил ходатайство Уполномоченного, отменил вышеуказанное апелляционное определение и направил дело во вторую инстанцию на новое рассмотрение.

Государство гарантирует равенство прав человека независимо от места жительства, а также других обстоятельств. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации. Этот вопрос в сентябре 2017 года рассматривался на заседании Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. Экспертами были предложены варианты, предусматривающие солидарные источники финансирования льгот: первый - по принципу "деньги следуют за ребенком", второй - установление единой федеральной выплаты и региональной доплаты до существующего в регионе постоянного проживания уровня таких выплат.

Одновременно Уполномоченный обратился по этому поводу в Правительство Российской Федерации, в результате чего Минобрнауки России согласилось с тем, что вопрос носит актуальный характер и требует разработки законопроекта, касающегося обеспечения социальных прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, приемных семей. Вопрос остается на контроле Уполномоченного.

Таким образом, приходится констатировать, что, несмотря на развитие государственной поддержки семей, на сегодняшний день многие проблемы, затрагивающие институты семьи, материнства и детства, не нашли своего решения, а их государственная защита, предусмотренная частью 1 статьи 38 Конституции Российской Федерации, обеспечена не в полной мере. В преддверии Десятилетия детства Уполномоченный призывает ответственные органы публичной власти к наращиванию усилий по решению вышеперечисленных вопросов и обеспечению достаточных гарантий соблюдения и защиты прав ребенка, материальной и социальной поддержки семьи и материнства.

3.6. Право на благоприятную окружающую среду и пользование природными ресурсами

Обеспечение права на благоприятную окружающую среду становится особенно актуальным в условиях обострения глобальных экологических проблем. В России в 2017 году были предприняты комплексные меры по улучшению ситуации в сфере экологии и природопользования: утверждена Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года; стартовали масштабные приоритетные проекты "Чистая страна", "Сохранение и предотвращение загрязнения реки Волги", "Дикая природа России: сохранить и увидеть"; реализовано 86 акций в рамках плана мероприятий Года экологии и 115 акций в ходе Года особо охраняемых природных территорий; осуществляется переход на новую систему организации субъектами Российской Федерации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО); ведутся работы по ликвидации негативного воздействия накопленных промышленных отходов на полигонах, предпринимаются и другие меры.

По итогам "Года экологии - 2017" Общероссийская общественная организация "Зеленый патруль" определила лидеров "Экологического рейтинга субъектов", в который вошли: Тамбовская, Белгородская, Курская, Мурманская, Ульяновская области, Республика Алтай, Чувашская Республика, Республика Коми, Алтайский край, город Санкт-Петербург. Вместе с тем проблема соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду и пользования природными ресурсами в Российской Федерации сохраняет свою актуальность. В этой связи к Уполномоченному поступали обращения по различным темам. Всего поступило 1789 обращений, при этом на 12% увеличилось количество коллективных обращений.

К Уполномоченному обратились жители Глазовского района Удмуртской Республики с жалобой на угрозу нарушения права граждан на благоприятную окружающую среду и на охрану здоровья при строительстве полигона твердых бытовых отходов (далее - ТБО) вблизи Сянинского участка Глазовского месторождения пресных подземных вод, обеспечивающих водоснабжением населенные пункты, в которых проживают около 94 тыс. человек. По результатам проведенной по обращению Уполномоченного проверки Удмуртским природоохранным прокурором в суд был подан административный иск о признании незаконными заключения государственной экологической экспертизы и приказа территориального управления Росприроднадзора об утверждении заключения экспертной комиссии о размещении полигона ТБО. Благодаря совместной деятельности Уполномоченного и органов прокуратуры строительство полигона на данный момент приостановлено.

По-прежнему сохраняет актуальность проблема защиты права на благоприятную окружающую среду в связи с реализацией инвестиционных проектов вблизи природоохранных территорий. Несмотря на рекомендации, изложенные в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2016 год, осталась неразрешенной проблема горно-обогатительного комбината на базе Еланского и Елкинского рудопроявлений, расположенных на территории густонаселенного сельскохозяйственного края в Воронежской области в непосредственной близости от Хопёрского государственного природного заповедника.

В июне 2017 г. Контрольное управление Президента Российской Федерации сообщило Уполномоченному, что до 15 декабря 2017 г. продлен срок исполнения указания главы государства Правительству Российской Федерации о рассмотрении вопроса целесообразности строительства горно-обогатительного комбината. Одновременно были перенесены сроки подготовки, согласования и утверждения технических проектов освоения Еланского и Елкинского участков недр компанией ООО "Медногорский медно-серный комбинат" с 25 июля 2017 г. на 25 июля 2020 г. Согласно дополнительной информации, в июле 2017 г. утверждены уточненные запасы указанных месторождений медно-никелевых руд, при этом подтверждено более высокое содержание в рудах основных и сопутствующих элементов. Увеличение запасов руд, в том числе по цветным и благородным металлам, повышает привлекательность разработки этих месторождений. Однако при подготовке технических проектов разработки месторождений недропользователю предстоит провести многофакторную оценку обоснованности строительства предприятия, вследствие чего срок исполнения указания главы государства продлен до 21 июля 2018 г. С 1 января 2018 г. вступают в силу поправки в Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", на основании которых государственная экологическая экспертиза проектной документации на строительство горнодобывающих предприятий на Еланском и Елкинском участках недр приобретает обязательный характер, что будет способствовать предупреждению возможных неблагоприятных экологических воздействий. Таким образом, окончательное решение по вопросу строительства горно-обогатительного комбината не принято, сложившаяся ситуация находится на контроле Уполномоченного.

Продолжают нарушаться права граждан на благоприятную окружающую среду при эксплуатации промышленных предприятий. Свыше 30 обращений в 2017 году поступило к Уполномоченному от жителей Ашинского района Челябинской области на нарушение экологических прав в связи со строительством и эксплуатацией ООО "Башминералресурс" железнодорожного пути не общего пользования вблизи жилых домов.

В обращениях заявители сообщали о несоблюдении, по их мнению, природоохранного и санитарно-эпидемиологического законодательства в связи с организацией круглосуточной перевозки марганцовистого известняка в жилом микрорайоне г. Аши и о загрязнении рек Сим, Аша, Мань-Елга, Белая. Уполномоченный незамедлительно инициировал ряд проверок, проведенных органами прокуратуры Челябинской области, по результатам которых были выявлены многочисленные нарушения действующего законодательства. Следственные мероприятия до настоящего времени не завершены, назначено проведение судебно-экологической экспертизы, запланировано выполнение иных процессуальных действий. Кроме того, органами прокуратуры выявлены допущенные в ходе предварительного расследования нарушения, в связи с чем руководителю СУ СК России по Челябинской области направлено представление об их устранении и недопущении впредь. Данный вопрос также взят на контроль уполномоченным по правам человека в Челябинской области.

На протяжении двух лет Уполномоченным предпринимались меры, направленные на восстановление прав граждан - жителей поселка Ванино на благоприятную окружающую среду в связи с организацией перевалки угля в морском порту в непосредственной близости от жилых объектов. Благодаря совместной деятельности Уполномоченного с органами прокуратуры Хабаровского края положительный результат был достигнут.

По результатам инициированной Уполномоченным проверки Ванинской транспортной прокуратурой выявлены нарушения законодательства, выразившиеся, в частности, в неосуществлении мероприятий по улавливанию выбросов угольной пыли в атмосферный воздух, а также в использовании неучтенного в проектной документации оборудования. Впоследствии решением Ванинского районного суда исковые требования прокурора о возложении на ОАО "Порт Ванино" обязанности устранить нарушения удовлетворены в полном объеме. Кроме того, согласно информации Правительства Хабаровского края, создана межведомственная группа по обеспечению безопасного и социально-ответственного функционирования и развития морского порта. Благодаря принятым мерам существенно сократилось пыление навалочных грузов на производственных участках, доработана и утверждена экологическая программа, модернизированы дробильно-сортировочные установки, организовано регулярное взаимодействие с местными жителями. Ситуация находится на контроле Уполномоченного.

В 2017 году к Уполномоченному поступали жалобы граждан на нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства, по результатам анализа которых была выявлена проблема ненадлежащего контроля содержания общественных кладбищ.

В обращении, поступившем к Уполномоченному, сообщалось, что в г. Новозыбкове Брянской области захоронения производятся на расстоянии около 20 м до жилого дома, притом, что согласно эпидемиологическим правилам и нормативам санитарно-защитная зона для кладбищ устанавливается в зависимости от площади захоронения и составляет минимально допустимое расстояние до жилой застройки или дачных и садово-огородных участков - 50 м. По результатам инициированной Уполномоченным проверки органами прокуратуры в адрес главы администрации города внесено представление. По информации органов прокуратуры, за ненадлежащее исполнение обязанностей к дисциплинарной ответственности привлечен главный специалист отдела строительства и ЖКХ администрации г. Новозыбкова.

Особое внимание следует обратить на то, что в приведенном примере существенно нарушается не только право на благоприятную окружающую среду, но и, как следствие, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни и здоровья. Уполномоченный полагает, что органам местного самоуправления, правоохранительным органам и контрольным (надзорным) органам необходимо усилить контроль за соблюдением норм санитарно-эпидемиологического законодательства, в том числе в части установления размеров санитарно-защитных зон мест захоронения.

В связи с обращением к Уполномоченному жителей микрорайона Плодопитомнический города Семикаракорска Ростовской области в 2017 году повышенное внимание было уделено проблеме незаконного использования земельного участка в границах прибрежной защитной полосы реки Дон, а также нарушения режима использования ее водоохранной зоны.

В мае 2017 г. было установлено, что часть земельного участка, расположенная в береговой полосе реки Дон, огорожена по периметру и находится в частной собственности, что запрещено ч. 8 ст. 27 ЗК РФ, и препятствует гражданам свободному доступу и пользованию береговой полосой реки. Также в нарушение требований ст. 65 ВК РФ на территории земельного участка в 30 м от реки Дон, в ее водоохранной зоне, размещены отвалы размываемых грунтов. В сентябре 2017 г. в Генеральную прокуратуру Российской Федерации направлено обращение Уполномоченного с просьбой рассмотреть вопрос о нарушении природоохранного законодательства. По результатам взаимодействия Уполномоченного и органов прокуратуры решением Семикаракорского районного суда, вступившим в законную силу 5 октября 2017 г., исковые требования прокурора о предоставлении беспрепятственного доступа граждан к водному объекту общего пользования, о демонтаже ограждения на части земельного участка, расположенной в береговой полосе, а также об обязании ликвидировать отвалы размываемых грунтов и произвести рекультивацию земли были удовлетворены в полном объеме. Исполнение судебного решения находится на контроле органов прокуратуры и Уполномоченного.

Немало жалоб в 2017 году поступило к Уполномоченному по проблеме, связанной с возникновением спорных правоотношений между гражданами и газо-, нефтетранспортными организациями по вопросу сноса строений, размещенных в пределах минимально допустимых расстояний от оси магистральных трубопроводов, а также в их охранных зонах - свыше 40. Уполномоченный ранее уже высказывался по данному вопросу, и позиция его, отраженная в том числе в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2016 год, остается неизменной. Речь идет о необходимости рассмотрения вопроса применения способов обеспечения промышленной безопасности трубопроводов, отличных от массового сноса индивидуальных жилых строений. По данному вопросу Уполномоченным направлялось обращение министру энергетики Российской Федерации, но не нашло поддержки у профильного ведомства. В настоящее время решение проблемы получило развитие в поручениях Президента Российской Федерации.

По результатам "Прямой линии с Владимиром Путиным" Правительством Российской Федерации в Государственную Думу внесен проект федерального закона N 302180-7 "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования осуществления градостроительной деятельности и установления зон с особыми условиями использования территории", который 21 декабря 2017 г. принят в первом чтении. Законопроект призван урегулировать вопросы статуса минимальных расстояний до объектов трубопроводного транспорта, а также вопросы возмещения правообладателям объектов недвижимого имущества, не являющихся самовольными постройками, созданных в границах зон с особыми условиями использования территории, установленным после 1 марта 2018 г. Он концептуально согласуется с позицией Уполномоченного, ранее изложенной в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2016 год.

Много жалоб поступает на непомерные, по мнению граждан, налоговые платежи за земельные участки, предоставленные для жилищного строительства, личного подсобного хозяйства или садоводческих и дачных некоммерческих объединений. В целях решения этой проблемы Уполномоченный обратился к Председателю Правительства Российской Федерации и к Президенту Российской Федерации с предложением внести в статью 391 главы 31 НК РФ изменения, направленные на уменьшение налоговой базы для льготных категорий граждан на величину кадастровой стоимости шести соток оцениваемого земельного участка, которое нашло отражение в Федеральном законе от 28 декабря 2017 г. N 436-ФЗ.

Одновременно с этим Уполномоченный предложил исключить из объектов налогообложения (статья 389 главы 31 НК РФ) земельные участки площадью до четырех соток, на которых расположено единственное жилое помещение, предназначенное для постоянного проживания налогоплательщика. Однако эта инициатива не была поддержана ни федеральными органами исполнительной власти, ни законодателями. Вместе с тем подобное решение позволило бы существенно снизить налоговую нагрузку на граждан в непростой экономической ситуации.

Все чаще граждане в обращениях к Уполномоченному обозначают проблему обеспечения качественной питьевой водой в количестве, достаточном для удовлетворения физиологических и бытовых потребностей.

В рамках этого вопроса к Уполномоченному обратился житель пос. Пролетарский Омской области с жалобой на тяжелую ситуацию, сложившуюся в результате отсутствия организации водоснабжения, необходимого для жизни, здоровья и нормального проживания граждан. По сообщению уполномоченного по правам человека в Омской области, взявшего под контроль сложившуюся ситуацию, в июне 2017 г. судом удовлетворены исковые требования прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации сельского поселения о признании незаконным бездействия, выразившегося в ненадлежащем содержании муниципальных колодцев. При этом суд обязал органы местного самоуправления организовать нецентрализованное холодное водоснабжение с использованием подземных источников водоснабжения, принятия мер по очистке, дезинфекции и промывке колодцев. Судебное решение от 7 июня 2017 г. исполнено администрацией Звездинского сельского поселения в добровольном порядке: выполнены работы по благоустройству прилегающей к колодцам территории, возобновлен порядок организации водоснабжения населения поселка посредством доставки питьевой воды специализированной автомобильной цистерной.

В Докладе о деятельности Уполномоченного за 2016 год в качестве одной из наиболее серьезных была отмечена проблема утилизации отходов производства и потребления, их обезвреживания и переработки. Этот вопрос сохраняет свою актуальность, что подтверждают продолжающие поступать Уполномоченному обращения граждан по данному вопросу. Образующиеся на полигонах источники загрязнения (фильтрат и т.н. свалочный газ), отравляя почву, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, влекут за собой тяжелейшие экологические последствия и создают непосредственную угрозу для жизни и здоровья людей.

Так, на контроле Уполномоченного находятся жалобы, поступившие из Московской области на нарушение природоохранного законодательства деятельностью полигона ТБО "Кулаковский" вблизи деревни Манушкино, полигона ТБО вблизи микрорайона Ожерелье городского округа Кашира, а также жалоба жителей Щелковского района на незаконную деятельность полигона ТБО "Сабурово".

Отдельного внимания заслуживает жалоба жителя г. Балашихи Московской области на нарушение природоохранного и санитарно-эпидемиологического законодательства эксплуатацией полигона ТБО "Кучино", расположенного в непосредственной близости от зоны жилой застройки. После освещения затронутой проблемы в Докладе о деятельности Уполномоченного за 2016 г. полигон ТБО "Кучино" стал предметом широкого общественного обсуждения, в том числе по вопросу его незаконной эксплуатации, который был поднят в ходе прямой линии с Президентом Российской Федерации, состоявшейся в июне 2017 г. В результате совместных усилий функционирование опасного предприятия удалось прекратить, в настоящее время полигон закрыт.

По мнению Уполномоченного, разрешение проблем утилизации твердых коммунальных отходов и сопутствующей им недостоверности официальной экологической информации возможно только при наличии открытого конструктивного диалога между бизнес-сообществом, органами власти, учеными, экспертами, общественными объединениями и гражданами. И первый шаг к такому взаимодействию сделан. В 2017 году при участии представителей Уполномоченного прошли диалоги в формате круглых столов и парламентских слушаний, организованных по инициативе Комитета Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды, Общественной палаты Российской Федерации, а также Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека.

Проблемы поддержания благоприятной окружающей среды и чистой экологии по сути своей комплексны и разнообразны. Так, наряду с правоотношениями в области функционирования полигонов ТБО (ТКО) граждане озадачены деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области утверждения проектов строительства новых мусоросжигательных заводов.

Несмотря на результаты исследований, свидетельствующих о существенном увеличении риска развития тяжелейших онкологических, аллергических заболеваний, иных необратимых последствий для здоровья людей, проживающих в непосредственной близости от мусоросжигательных заводов, а тем более для сотрудников данных предприятий, в некоторых субъектах Российской Федерации приоритетным все же выбран именно термический способ обработки мусора, который является не только малоэффективной, но и крайне опасной технологией сжигания твердых бытовых отходов. Акции против строительства мусоросжигательных заводов проходят по всей стране, однако особенно актуальной проблема является для Московской области.

К 2019 г. планируется ввести в эксплуатацию четыре мусоросжигательных завода: в г. Наро-Фоминске, г. Солнечногорске, г. Ногинске и г. Воскресенске, жители указанных городов в попытках предотвратить, возможно, крупнейшую экологическую катастрофу региона, влекущую за собой непосредственную опасность для жизни и здоровья людей, вынуждены прибегать к крайним мерам, вплоть до протестных акций. Указанные обстоятельства в совокупности с неизбежными издержками бюджета, которые потребуются на восстановление окружающей природной среды и на мероприятия, направленные на охрану здоровья граждан, ставят под сомнение и экономическую выгоду региона от реализации данных проектов.

При этом необходимо исходить из того, что превалирование экономических интересов частных предприятий над экологическими недопустимо, поскольку реальное соблюдение прав граждан на благоприятную окружающую среду и на охрану здоровья уже сейчас имеет чрезвычайную актуальность для будущих поколений. Только переработка и вторичное использование отходов позволяет уменьшить их дальнейшее образование, сократить объемы уже существующих свалок и ускорить решение проблемы загрязнения окружающей среды. Отдельно данная тема поднималась на заседании профильной секции Экспертного совета при Уполномоченном. По мнению членов секции, рациональным решением данного вопроса может быть замена мусоросжигательных предприятий мусороперерабатывающими, которые, согласно заявлениям экспертов, являются более экологичными и не несут в себе угрозы здоровью людей.

Более того, из положений федерального законодательства, устанавливающего иерархию направлений государственной политики в области обращения с отходами по степени приоритетности, следует, что мусоросжигание - наименее предпочтительный метод обращения с отходами по сравнению с их вторичной переработкой и сокращением их образования.

Уполномоченный придерживается позиции, что системное решение проблем обращения с отходами возможно исключительно путем комплексного применения технологических, экономических и правовых средств регулирования отношений в названной сфере экологических правоотношений.

С 25 по 27 июля 2017 г. состоялось специальное заседание Координационного совета российских уполномоченных по правам человека по теме: "Защита прав человека на благоприятную окружающую среду", в котором приняли участие представители исполнительной и законодательной власти, эксперты по вопросам экологии. По итогам заседания был принят ряд решений, связанных с повышением эффективности защиты экологических прав граждан и совершенствованием природоохранного законодательства. В частности, предлагалось шире использовать результативные практики защиты экологических прав граждан при подготовке ежегодных докладов по итогам деятельности за 2017 год, а также специальных докладов. Кроме того, уполномоченными принято решение активизировать работу по правовому просвещению в области защиты экологических прав граждан.

Учитывая первостепенность соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду и пользование природными ресурсами, хочется надеяться, что по итогам Года экологии будет сформирован действенный экологический маршрут, по которому мы все вместе будем уверенно идти к чистому будущему.