Решение Верховного Суда РФ от 19 марта 2018 г. N АКПИ18-81 Суд отказал в иске о ликвидации общественной организации, поскольку допущенные данной организацией в процессе осуществления своей деятельности нарушения не являются грубыми и неустранимыми, а неустранение ранее выявленных нарушений не образует неоднократности независимо от длительности такого неустранения

Решение Верховного Суда РФ от 19 марта 2018 г. N АКПИ18-81

Именем Российской Федерации

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Стратиенко В.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Министерства юстиции Российской Федерации о ликвидации Общероссийской общественной организации по защите окружающей среды "Общественный экологический контроль России", установил:

Общероссийская общественная организация по защите окружающей среды "Общественный экологический контроль России" (далее - Организация) создана 1 августа 2011 г. на ее учредительной конференции. Решение о государственной регистрации Организации принято Министерством юстиции Российской Федерации 9 сентября 2011 г., учетный номер 0012011641. Сведения об Организации внесены в Единый государственный реестр юридических лиц (далее - ЕГРЮЛ) 20 сентября 2011 г. под основным государственным номером (ОГРН) 1117799018920. Устав Организации в редакции, утвержденной решением учредительной конференции Организации от 1 августа 2011 г. (далее - Устав), является действующим.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о ликвидации Организации, ссылаясь на осуществление ею деятельности с нарушениями законодательства Российской Федерации и положений своего Устава. Требование мотивировано тем, что Организацией не устранены как в установленный срок, так и до настоящего времени нарушения, выявленные в ходе плановой документарной проверки и отраженные в акте проверки от 15 июня 2015 г., вынесенном предупреждении от 22 июня 2015 г. и повторном предупреждении от 30 октября 2015 г.

Организация в письменных возражениях указала, что часть выявленных Минюстом России в ходе проведения плановой документарной проверки нарушений, послуживших основанием для обращения в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о ее ликвидации, устранены. В обоснование своей позиции административным ответчиком указано, что 11 июля и 16 декабря 2017 г. состоялись второй Съезд Организации и внеочередной третий Съезд Организации соответственно. По результатам проведенных съездов Устав Организации приведен в соответствие с предъявляемыми к нему требованиями действующего законодательства путем внесения в него изменений и дополнений, о чем в Минюст России представлены соответствующие документы, подтверждающие данные обстоятельства. Не соглашаясь с доводом Минюста России о том, что деятельность Организации осуществляется исключительно ее Председателем Волошиным В.П., административный ответчик утверждает, что в Организации работают созданные в соответствии с Уставом постоянно действующий коллегиальный руководящий орган - Совет, исполнительный комитет, руководителем которого является Ленивцев С.Н., координационно-попечительский совет, возглавляемый Вострецовым С.А., Организация имеет достаточное количество структурных подразделений в виде региональных и местных отделений для подтверждения своего общероссийского статуса.

В судебном заседании представитель Минюста России Журавкова Т.В. поддержала заявленное требование и просила ликвидировать Организацию в виду неустранения ею до настоящего времени нарушений законодательства Российской Федерации, указанных в акте проверки, предупреждении и повторном предупреждении.

Представители Организации Алексеев Ю.В. и Крячков Д.О. поддержали письменные возражения и просили отказать в удовлетворении требования административного иска, при принятии решения учесть, что Организация, выполняя свои уставные цели, действует на пользу государства по развитию общественных отношений в области охраны окружающей среды, устранила и устраняет указанные недостатки и обязуется строго выполнять действующее законодательство Российской Федерации и положения Устава.

Выслушав стороны, исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации находит административное исковое заявление не подлежащим удовлетворению.

В силу части 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений, урегулированы Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (далее - Федеральный закон N 82-ФЗ).

В соответствии со статьей 14 Федерального закона N 82-ФЗ под общероссийским общественным объединением понимается объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов Российской Федерации и имеет там свои структурные подразделения - организации, отделения или филиалы и представительства.

Частью первой статьи 29 Федерального закона N 82-ФЗ предусмотрено, что общественное объединение обязано: соблюдать законодательство Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с указанным отчетом; ежегодно информировать орган, принявший решение о государственной регистрации общественного объединения, о продолжении своей деятельности с указанием действительного места нахождения постоянно действующего руководящего органа, его наименования и данных о руководителях общественного объединения в объеме сведений, включаемых в единый государственный реестр юридических лиц; представлять по запросу органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, решения руководящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности в объеме сведений, представляемых в налоговые органы; оказывать содействие представителям органа, принимающего решения о государственной регистрации общественных объединений, в ознакомлении с деятельностью общественного объединения в связи с достижением уставных целей и соблюдением законодательства Российской Федерации.

Поименованный федеральный закон возлагает на орган, принимающий решение о государственной регистрации общественного объединения, обязанность осуществлять контроль за соответствием деятельности объединения уставным целям, при осуществлении которого он вправе: запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы; направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях; не чаще одного раза в год проводить проверки соответствия деятельности общественных объединений, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, их уставным целям в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции; запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности общественных объединений у органов государственной статистики, федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций; в случае выявления нарушения общественными объединениями Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации или совершения ими действий, противоречащих их уставным целям, органом, принимающим решения о государственной регистрации общественных объединений, может быть вынесено руководящим органам данных объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения и срока устранения указанного нарушения, который составляет не менее одного месяца. Предупреждение, вынесенное органом, принимающим решения о государственной регистрации общественных объединений, может быть обжаловано общественными объединениями в вышестоящий орган или в суд (часть первая статьи 38).

Таким органом в соответствии с Положением о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. N 1313, является Минюст России.

Из материалов дела следует, что Минюстом России на основании распоряжения первого заместителя Министра юстиции Российской Федерации от 13 апреля 2015 г. N 470-р в период с 18 мая по 15 июня 2015 г. проведена плановая документарная проверка соответствия деятельности Организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, уставным целям и законодательству Российской Федерации, по результатам которой составлен акт проверки от 15 июня 2015 г. (далее - Акт), полученный представителем Организации Степановым А.У. 17 июня 2015 г., отражающий нарушения норм законодательства, регулирующего деятельность общественных объединений, в частности положений статьи 29 Федерального закона N 82-ФЗ и положений Устава.

Согласно Акту осуществление членами Организации уставной деятельности в качестве общественной организации документально не подтверждено, а деятельность Организации осуществляется единолично ее руководителем - Председателем Совета Организации Волошиным В.П., в связи с чем не представилось возможным установить соответствие получения и расходования денежных средств и использования иного имущества целям, предусмотренным Уставом.

Выявленные Минюстом России нарушения в деятельности Организации были изложены в предупреждении от 22 июня 2015 г. N 11/70844-СГ (далее - Предупреждение), которым установлен срок для их устранения до 1 сентября 2015 г.

Из Предупреждения следует, что Организация в нарушение требований пункта 1 статьи 5, пункта 6 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и статьи 29 Федерального закона N 82-ФЗ не информировала Минюст России об изменении адреса (места нахождения) ее постоянно действующего органа и не представила документы для внесения соответствующих изменений в сведения о юридическом лице, содержащиеся в ЕГРЮЛ, не соблюдала положения Устава, в том числе регулирующие процедуру вступления в члены Организации (пункты 4.5 и 4.6 Устава), о чем свидетельствует отсутствие решений Совета о приеме в члены Организации, не представила ряд документов, позволяющих установить количественный и персональный состав постоянно действующего руководящего органа - Совета Организации и правомочность принятых им решений (пункты 5.8.3, 5.10, 5.11 и 5.13 Устава), подтверждающих утверждение Советом получения перечисленного в акте проверки от 15 июня 2015 г. имущества и его расходование на уставные цели (пункт 5.11 Устава), подтверждающих деятельность Исполнительного комитета (пункт 5.17 Устава). По данным официального сайта Организации www.oekr.ru, размещенного в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", состав Совета Организации состоит из "Президиума Совета (Члены Совета)" в количестве 23 членов и "Членов Совета (Члены Пленума Совета)" в количестве 40 членов, в то время как ни Президиум Совета, ни Члены Пленума Совета Уставом не предусмотрены. Также на данном сайте в разделе "Об организации" в подразделе "Совет ОЭКР" опубликован состав Совета, который, по информации сайта, избран на первом объединительном Съезде 10 декабря 2012 г., а на II Пленуме Совета 11 декабря 2013 г. в его состав внесены изменения, что не соответствует положениям пунктов 5.8.3 и 5.10 Устава и пункта 3 статьи 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Федеральный закон N 7-ФЗ). В Предупреждении также указано, что составы Ревизионной комиссии, которыми проведены проверки финансово-хозяйственной деятельности Организации в 2013 и 2014 гг., в силу пункта 5.8.3 Устава являются неправомочными.

В Акте и Предупреждении Минюст России также отразил и другие нарушения Федерального закона N 82-ФЗ, выразившиеся в непредставлении проверяющему органу документов, запрашиваемых в уведомлении о проведении проверки от 17 апреля 2015 г. N 11-44158/15, подтверждающих создание виртуального "Банка инновационных технологий", проведение Всероссийского конкурса "Экология", месячников "Чистая Россия" и "Зеленая Россия", протокола II Пленума Совета от 11 декабря 2013 г., документов по обсуждаемым вопросам и принятым решениям на заседаниях Совета (планы, итоги, сметы, положения и другие документы, перечисленные в Акте), выписок из лицевых счетов кредитных организаций за период с 17 мая 2012 г. по 14 марта 2013 г., с 1 апреля по 17 мая 2015 г., договоров и актов по их исполнению, перечисленных в Акте, документов, подтверждающих опубликование Организацией отчетов об использовании своего имущества за 2012-2014 годы и обеспечение доступности с их ознакомлением, всех документов по указанным в Акте сайтам Организации и по их наполнению, заявлений о проведении общественных экологических экспертиз, заключений, документов, подтверждающих передачу заключений федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъектов Российской Федерации, документов по использованию труда добровольцев, волонтеров (договоры и документы по их исполнению), по созданию и деятельности штабов, пунктов, постов и приемных общественного экологического контроля; по законотворческой деятельности Организации, правовому просвещению и экологическому образованию, материалов по выпуску периодических изданий, копий штатных расписаний Организации на 2013-2015 годы, утвержденных смет доходов и расходов, финансового плана, кассовых документов (кассовая книга, приходные и расходные кассовые ордера, авансовые отчеты); приходных накладных и накладных на отпуск товаров, работ и услуг, актов приема-передачи товаров, а также в представлении недостоверных сведений в отношении региональных отделений.

Кроме того, Организация не информировала Минюст России в период 2012-2014 годов об объеме денежных средств и иного имущества, полученных от иностранных источников, которые указаны в пункте 6 статьи 2 Федерального закона N 7-ФЗ, о целях расходования этих денежных средств и использования иного имущества и об их фактическом расходовании и использовании по форме и в сроки, которые установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В результате проверки также установлено, что Организация при осуществлении своей деятельности в нарушение положения статьи 25 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" составляет вместо заключений общественной экологической экспертизы акты обследований.

24 августа 2015 г. в Минюст России представлены документы и отчет о работе Организации по устранению недостатков, указанных в Акте, при рассмотрении которых Минюст России пришел к выводу о том, что указанные в Предупреждении нарушения не устранены в полном объеме, поскольку представлено только положение об Исполнительном комитете, и 30 октября 2015 г. в адрес Совета Организации вынес повторное предупреждение N 11/125879-СП (далее - Повторное предупреждение), в котором предложено в срок до 15 января 2016 г. устранить выявленные ранее и отраженные в Акте и Предупреждении нарушения.

19 апреля 2016 г. в Минюст России поступило сообщение из Организации о продолжении своей деятельности и о том, что ряд мероприятий по устранению недостатков, выявленных в ее деятельности по результатам проведенной проверки, выполнен, на IV Пленуме Совета, состоявшемся 16 декабря 2015 г., принято решение о проведении второго Съезда Организации 20 сентября 2016 г.

4 апреля 2017 г. в Минюст России также поступило письмо Организации, в котором она сообщила о продолжении своей деятельности, о проделанной за предыдущий год работе, об открытии региональных отделений в городах Санкт-Петербурге и Севастополе, в Республике Крым, о финансировании Организации за счет членских взносов, пожертвований и предпринимательской деятельности по решению уставных задач, о том, что Организация не получала финансовых средств и материальных вкладов от международных финансовых институтов, фондов и организаций, информировала о планируемом во второй половине июня 2017 года проведении очередного второго Съезда Организации.

27 сентября 2017 г. Минюстом России на основании документов, представленных Организацией 28 августа 2017 г., принято решение об отказе в государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы Организации на основании статьи 23 Федерального закона N 82-ФЗ.

Акт проверки, Предупреждение, Повторное предупреждение и отказ Минюста России в государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы Организации от 27 сентября 2017 г., в установленном законом порядке и сроки Организацией не обжалованы.

25 декабря 2017 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации по результатам проведенной проверки в адрес Минюста России внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии экстремизму и законодательства о некоммерческих организациях. Генеральной прокуратурой Российской Федерации было установлено, что при осуществлении Минюстом России функции по контролю и надзору зачастую без надлежащего реагирования остаются факты длительного неисполнения требований об устранении нарушений закона. В частности, по результатам проведенной в мае 2015 года плановой документарной проверки Организации выявлены нарушения законодательства и Устава Организации, в связи с чем 23 июня 2015 г. Минюстом России вынесено Предупреждение со сроком устранения нарушений до 1 сентября 2015 г., однако из представленной Организацией информации следует, что нарушения в полном объеме не устранены. Только 3 ноября 2015 г. Минюстом России направлено Повторное предупреждение со сроком устранения нарушений до 15 января 2016 г. Вместе с тем до настоящего времени требования органа контроля Организацией не исполнены. При этом в течение двух лет в отношении Организации не принимались меры, предусмотренные пунктом 78 Административного регламента исполнения Министерством юстиции Российской Федерации государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности некоммерческих организаций уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом Минюста России от 30 декабря 2011 г. N 456, в части приостановления деятельности, возбуждении уголовного дела об административном правонарушении, направления в суд заявления о ликвидации некоммерческой организации. Минюсту России предложено принять исчерпывающие меры по устранению допущенных нарушений, а также причин и условий, им способствующих.

22 января 2018 г. в Верховный Суд Российской Федерации поступило административное исковое заявление Минюста России с требованием о ликвидации Организации, в обоснование которого приведены указанные нарушения, изложенные в Акте, Предупреждении, Повторном Предупреждении.

16 февраля 2018 г., после обращения Минюста России в Верховный Суд Российской Федерации с данным административным исковым заявлением, Организация вновь представила документы в Минюст России для государственной регистрации изменений, вносимых в ее Устав. По результатам рассмотрения данных документов Минюстом России 16 марта 2018 г. вынесено уведомление об отказе в государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы Организации (далее - Уведомление).

Следовательно, Организация до настоящего времени не устранила изложенные в Акте и в последующих актах реагирования Минюста России выявленные в результате проведенной в 2015 году документарной плановой проверки нарушения, которые послужили основанием для обращения в суд с требованием о ликвидации Организации.

Основания ликвидации общественного объединения по решению суда закреплены в части первой статьи 44 Федерального закона N 82-ФЗ, согласно которой общественное объединение может быть ликвидировано решением суда в случае нарушения общественным объединением прав и свобод человека и гражданина; неоднократных или грубых нарушений общественным объединением Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематического осуществления общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям; неустранения в срок, установленный федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом, нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения.

Судом установлено, что нарушений прав и свобод человека и гражданина Организация не допускала, в связи с неустранением в срок, установленный Минюстом России, нарушений, выявленных в результате плановой документарной проверки, ее деятельность не приостанавливалась.

В силу приведенной нормы Федерального закона N 82-ФЗ основанием для ликвидации деятельности Организации могут служить неоднократные или грубые нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов либо систематическое осуществление Организацией деятельности, противоречащей ее уставным целям.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 27 декабря 2016 г. N 64 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел, связанных с приостановлением деятельности или ликвидацией некоммерческих организаций, а также запретом деятельности общественных или религиозных объединений, не являющихся юридическими лицами" (далее - Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2016 г. N 64) разъяснил, что, поскольку закон не устанавливает перечень грубых нарушений, оценка того, является ли допущенное объединением граждан нарушение закона грубым и влекущим ликвидацию либо запрет деятельности объединения граждан, осуществляется судом. В качестве грубого нарушения объединением граждан Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов или иных нормативных правовых актов могут быть расценены действия, направленные на отрицание фундаментальных демократических принципов, прав или свобод, признанных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, на пропаганду войны либо на разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти, призывы к дискриминации, вражде или насилию. Грубым также является нарушение, которое создает реальную угрозу или повлекло причинение вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку и безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, общества и государства. К грубым следует относить нарушения, которые влекут невозможность их устранения законным способом. Например, невозможность принятия решения в порядке, установленном учредительными документами. В частности, грубым нарушением является несоответствие заявленной территориальной сфере деятельности объединения граждан; использование объединением граждан в своем наименовании наименований органов государственной власти, местного самоуправления; оказание объединением граждан услуг без получения соответствующей лицензии (пункт 26); неоднократным нарушением является совершение объединением граждан после вынесения в его адрес предупреждения (представления) об устранении нарушений закона аналогичного или иного нарушения действующего законодательства. неустранение ранее выявленного нарушения не образует неоднократности независимо от длительности такого неустранения. Сведения о фактах, на основе которых суд устанавливает наличие или отсутствие неоднократности нарушений, могут содержаться в постановлении по делу об административном правонарушении, приговоре или решении суда, принятых в отношении лиц, связанных с деятельностью данного объединения граждан, а также в актах иных органов (пункт 27); под систематическим осуществлением деятельности, противоречащей уставным целям объединения граждан, понимается повторяющееся более двух раз действие, совершенное вопреки указанным в уставе целям и выявленное в результате осуществления контрольно-надзорных полномочий (пункт 28); неустранение в срок нарушений, послуживших причиной для приостановления деятельности объединения граждан, является самостоятельным основанием для его ликвидации или запрета деятельности. Такие нарушения не могут расцениваться судом как неоднократные или грубые нарушения закона либо как систематическое осуществление деятельности, противоречащей его уставным целям (пункт 29).

Таких нарушений со стороны Организации при разбирательстве дела судом не установлено.

Из уведомления следует, что основанием для отказа в государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы Организации, в том числе и об изменении адреса ее места нахождения, послужило отсутствие правомочности Съезда Организации ввиду ненадлежащего выдвижения региональными отделениями делегатов на Съезд.

Вместе с тем Организация располагает достаточным количеством ее членов и региональных отделений для проведения Съезда в правомочном составе с целью принятия решений о внесении изменений в Устав и устранения выявленных Минюстом России нарушений.

Исследовав фактические обстоятельства дела и оценив представленные доказательства, суд приходит к выводу о том, что допущенные Организацией в процессе осуществления своей деятельности нарушения за проверяемый период времени не являются грубыми и неустранимыми в том понимании, в котором они даны в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2016 г. N 64, а неустранение ранее выявленных нарушений не образует неоднократности независимо от длительности такого неустранения. Деятельность Организации в установленном законом порядке не приостанавливалась, к какой-либо ответственности Организация не привлекалась, доказательства, свидетельствующие о фактах систематического осуществления Организацией деятельности, противоречащей ее уставным целям, отсутствуют и административным истцом не представлены, в связи с чем ликвидация Организации для восстановления законности не требуется.

Организация является действующей, имеет достаточное количество региональных отделений для признания ее общероссийским общественным объединением, не нарушает территориальную сферу своей деятельности, что не отрицал в судебном заседании и представитель Минюста России, добросовестно исполняет обязательства, возложенные на нее законодательством о налогах и сборах, о чем в суд представлены соответствующие документы.

Руководствуясь статьями 175-180, 264 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления Министерства юстиции Российской Федерации о ликвидации Общероссийской общественной организации по защите окружающей среды "Общественный экологический контроль России" отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

А.М. Назарова