Заключение Торгово-промышленной палаты РФ от 15 февраля 2018 г. N 04в/0021 по проектам федеральных законов N 387044-7 "О внесении изменения в статью 16 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и N 387276-7 "О внесении изменения в статью 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (не действует)

Заключение Торгово-промышленной палаты РФ от 15 февраля 2018 г. N 04в/0021
по проектам федеральных законов N 387044-7 "О внесении изменения в статью 16 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и N 387276-7 "О внесении изменения в статью 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"

Досье на проект федерального закона

Торгово-промышленной палатой России рассмотрены проекты федеральных законов "О внесении изменения в статью 16 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и "О внесении изменения в статью 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", разработанные МВД России (далее - законопроекты).

Законопроектами предлагается установить обязанность лиц, выступающих в качестве приглашающей стороны, принимать меры по обеспечению соблюдения иностранными гражданами заявленной цели въезда в Российскую Федерацию и сроков их пребывания в Российской Федерации, а также установить административную ответственность юридических и должностных лиц за невыполнение данной обязанности.

По нашему мнению, законопроекты в предложенной редакции противоречат действующему миграционному законодательству, некоторые нормы содержат коррупциогенные признаки, их принятие может повлечь негативные последствия не только для развития экономики страны, но и для российских граждан, выезжающих за рубеж.

По законопроектам имеются следующие замечания:

1. Нормы законопроекта "О внесении изменения в статью 16 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" обязывают приглашающую сторону осуществлять контроль за соблюдением заявленной цели въезда и сроков пребывания в Российской Федерации иностранными гражданами, прибывающими только в визовом порядке.

Полагаем, что для данной категории иностранных граждан порядок пребывания в Российской Федерации достаточно урегулирован и не требует дополнительной детализации. При этом отмечаем, что правонарушения и преступления в основной массе совершаются иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в безвизовом порядке из стран ближнего зарубежья.

2. Предлагаемые изменения в статью 16 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не содержат перечня мер, которые должна принимать приглашающая сторона для реализации возлагаемых обязанностей. Перечень таких мер и порядок их реализации предлагается установить Правительству Российской Федерации.

Вместе с тем в настоящее время в каких-либо нормативных правовых актах подобного перечня не установлено, а пояснительная записка к законопроекту не содержит предложений по разработке указанных мер.

Указанное обстоятельство может повлечь правовую неопределенность и, следовательно, наличие в проектируемой норме коррупциогенных признаков.

На практике это может привести к сложностям и различным подходам при квалификации административного правонарушения, поскольку неясно, какие действия (бездействия) приглашающей стороны могут быть основанием для привлечения к ответственности.

Кроме того, проектом федерального закона "О внесении изменения в статью 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" на приглашающую сторону предлагается возложить ответственность за действия иностранного гражданина, который руководствуется своими личными целями, мотивами и самостоятельно принимает решения. Действия (бездействия) приглашающей стороны не находятся в причинно-следственной связи с возможным решением иностранца. В этой связи нельзя установить умысел приглашающей стороны на совершение правонарушения.

3. Законопроектами не регламентировано, каким образом будет определяться несоответствие заявленной цели въезда в Российскую Федерацию.

Правоприменительная практика показывает, что для привлечения к административной ответственности иностранных граждан по указанному основанию органами внутренних дел применяется утвержденный совместным приказом от 27 декабря 2003 г. МИД России N 19723А, МВД России N 1048 и ФСБ России N 922 "Перечень "Цели поездок", используемый уполномоченными государственными органами при оформлении приглашений и виз иностранным гражданам и лицам без гражданства".

Вместе с тем позиция Министерства иностранных дел Российской Федерации по данному вопросу состоит в следующем. В соответствии с частью первой статьи 25.6 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цели его пребывания в Российской Федерации обыкновенные визы подразделяются на частные, деловые, туристические, учебные, рабочие, гуманитарные и визы на въезд в Российскую Федерацию в целях получения убежища, получения разрешения на временное проживание в Российской Федерации либо приема в гражданство Российской Федерации.

Таким образом, Законом установлено, что цель въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цель его пребывания в Российской Федерации определяются категорией выданной ему визы.

МИД России отмечает, что понятия "цель въезда" и "цель поездки" не тождественны и полагает, что вышеуказанный Перечень не может являться нормативным правовым документом, на основании которого определяется нарушение иностранным гражданином правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, выразившееся в несоответствии заявленной "цели въезда" в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания (проживания) в РФ деятельности или роду занятий. ТПП России разделяет позицию МИД России. Полагаем, что необходимо введение четкой однозначной правовой нормы для определения соответствия заявленной цели въезда фактической.

4. Законопроекты не учитывают особенности существующего порядка привлечения высококвалифицированных специалистов (далее - ВКС), установленного, в частности, пунктом 11 статьи 13.2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Данная норма исходит из того, что ВКС представляют особую ценность для российской экономики.

В связи с этим после досрочного расторжения трудового договора ВКС, равно как и сопровождающие члены его семьи, вправе находиться на территории России 30 календарных дней с целью поиска новой работы. Если в указанный промежуток времени не будут заключены новые трудовой или гражданско-правовой договоры на выполнение работ (оказание услуг), то Закон предоставляет ВКС и членам его семьи еще 30 календарных дней, чтобы покинуть территорию России.

Таким образом, неясно, какие действия и в каком порядке должна совершить приглашающая сторона с целью обеспечения выезда ВКС и членов его семьи из России при досрочном расторжении трудового договора с ВКС.

5. Ответственность за незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина в случае, если он указал в качестве цели въезда деловую или частную цель, но был привлечен приглашающей стороной к осуществлению трудовой деятельности, предусмотрена статьей 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В случае принятия предусмотренных законопроектами изменений проектируемая часть 2 статьи 18.9 будет вступать в конкуренцию с положениями статьи 18.15 КоАП РФ, а приглашающая сторона может быть привлечена к двойной ответственности за одно действие, что противоречит основным принципам КоАП РФ.

6. Российской Федерацией заключены двусторонние соглашения об упрощении выдачи виз со странами Европейского Сообщества и рядом стран Азии. Соглашениями предусмотрена возможность выдачи визы на взаимной основе сроком действия до 5-ти лет. В Соглашении между Российской Федерацией и Европейским Сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза, например, указывается на желание сторон "способствовать контактам между людьми, являющимся важным условием устойчивого развития экономических, гуманитарных, культурных, научных связей, путем упрощения на основе взаимности выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза".

Однако предлагаемые проектом правовые новации будут побуждать приглашающую сторону в целях минимизации рисков возможных правонарушений ограничивать контакты приглашенных иностранных граждан.

Кроме того, по этой же причине приглашающая сторона не будет заинтересована в том, чтобы приглашаемые лица имели визы длительного срока действия. Учитывая принцип взаимности, аналогичные ограничения в результате могут быть введены зарубежными партнерами в отношении российских граждан, выезжающих за рубеж.

7. Иностранный гражданин может иметь одну действующую визу в Российскую Федерацию. Таким образом, приглашающая сторона не сможет на законных основаниях организовать для иностранных граждан, имеющих визы из категорий "деловые", "учебные", "рабочие", "гуманитарные", туристические поездки на экскурсии или отдых на территории Российской Федерации. В этой связи введение предлагаемых норм негативно отразится на российской туристской индустрии.

8. Порядок выезда приглашенного иностранного гражданина за пределы Российской Федерации по истечении срока пребывания в Российской Федерации, а также соблюдение иностранным гражданином заявленной цели въезда в Российскую Федерацию регулируются положениями Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", за нарушение которых именно иностранные граждане несут ответственность в соответствии законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 33 статьи 12 Федерального закона от 07 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" контроль за соблюдением иностранными гражданами порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников отнесен к компетенции полиции.

В этой связи на приглашающую сторону не может быть, на наш взгляд, возложена обязанность по обеспечению своевременного выезда иностранного гражданина, а также по соблюдению им заявленной цели въезда и сроков пребывания в Российской Федерации.

Учитывая изложенное, полагаем, что проекты федеральных законов требуют существенной доработки.