Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12 апреля 2018 г. N АПЛ18-98 Решение суда об отказе в иске о признании недействующими постановления Совета Министров СССР от 30 марта 1948 г. N 985 "Об установлении границ округов и зон санитарной охраны и о мероприятиях по улучшению санитарного состояния курортов Евпатория, Саки, Сочи-Мацеста и курортов Южного берега Крыма", приказа Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. N 297 "Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи" оставлено без изменения

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12 апреля 2018 г. N АПЛ18-98

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Коробкова Е.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Холматова Рустама Ниезмаматовича о признании недействующими постановления Совета Министров СССР от 30 марта 1948 г. N 985 "Об установлении границ округов и зон санитарной охраны и о мероприятиях по улучшению санитарного состояния курортов Евпатория, Саки, Сочи-Мацеста и курортов Южного берега Крыма", приказа Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. N 297 "Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи"

по апелляционной жалобе Холматова Р.Н., поданной его представителем Геворгяном А.С., на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Совета Министров СССР от 30 марта 1948 г. утверждены границы округов и зон санитарной охраны курортов Евпатория, Саки и Сочи-Мацеста (приложения N 1, 2, 3), границы округа санитарной охраны курортов Южного берега Крыма, а также границы первой зоны этого округа (приложение N 4).

Нормативный правовой акт содержится в сборнике постановлений Совета Министров СССР за март 1948 г., вторая часть.

Приказом Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. N 297 утверждены границы округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи (приложения 1, 2, 3).

Холматов Р.Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими постановления Совета Министров СССР от 30 марта 1948 г. N 985 "Об установлении границ округов и зон санитарной охраны и о мероприятиях по улучшению санитарного состояния курортов Евпатория, Саки, Сочи-Мацеста и курортов Южного берега Крыма" (далее - Постановление) и приказа Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. N 297 "Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи" (далее также - Приказ), ссылаясь на то, что оспариваемые правовые акты утратили силу на основании статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", статьи 5 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", но продолжают применяться на практике, процедуру официального опубликования не проходили. Холматов Р.Н. также указал, что ему на праве собственности принадлежит земельный участок, относящийся к землям населённых пунктов под домами индивидуальной жилой застройки, на этом земельном участке был построен жилой дом площадью 76 кв.м; администрацией г. Сочи ему (административному истцу) было отказано в выдаче градостроительного плана со ссылкой на то, что данный земельный участок расположен в первой зоне округа горно-санитарной охраны курорта на основании Приказа и застройка участка не допустима, чем, по мнению административного истца, были нарушены его права на осуществление строительства на земельном участке, фактически предоставленном ему для индивидуального жилищного строительства.

Холматов Р.Н. полагает, что положения части 3 статьи 10 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которым особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу названного федерального закона, сохраняются в границах, определённых соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу указанного федерального закона, применению не подлежат, так как лечебно-оздоровительные местности и курорты, к числу которых относится г. Сочи, исключены из числа особо охраняемых природных территорий на основании статьи 6 поименованного федерального закона; данных о признании органом исполнительной власти Краснодарского края или органом местного самоуправления г. Сочи какого-либо объекта на территории г. Сочи лечебно-оздоровительной местностью не имеется, какой-либо нормативный правовой акт об утверждении округов горно-санитарной и санитарной охраны города-курорта Сочи Правительством Российской Федерации не издавался, что противоречит требованиям статьи 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления Холматова Р.Н. отказано.

Не согласившись с приведённым выше решением суда первой инстанции, административный истец просит Верховный Суд Российской Федерации в апелляционной жалобе о его отмене и принятии по делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления в полном объёме.

Считает, что суд первой инстанции ошибочно сослался на положения части 3 статьи 10 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", так как лечебно-оздоровительные местности и курорты, к числу которых относится г. Сочи, исключены из числа особо охраняемых природных территорий на основании статьи 6 этого же закона; оспоренный приказ был вынесен во исполнение постановления Совнаркома СССР от 4 апреля 1940 г. N 500, которое впоследствии было отменено постановлением Совета Министров СССР от 5 сентября 1973 г. N 654, в связи с чем, по мнению административного истца, фактически утратил силу и Приказ; суд первой инстанции не дал оценку доводам административного истца о том, что согласно статье 5 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие данного кодекса законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы земельного права и действующие на территории Российской Федерации, не применяются.

Стороны и их представители в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения и отмены решения суда не находит.

В соответствии с пунктом 2 раздела второго Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу данной Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Постановление и Приказ изданы уполномоченными органами государственной власти с соблюдением порядка введения в действие, действовавшего на момент их принятия, каких-либо иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, устанавливающих границы округов санитарной (горно-санитарной) охраны, и которым бы противоречили оспоренные правовые акты, в настоящее время не имеется; доводы Холматова Р.Н. о прекращении юридической силы оспариваемых нормативных актов ошибочны, основаны на неправильном толковании действующего законодательства о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Суд правильно признал несостоятельными доводы административного истца о том, что после издания постановления Совета Министров СССР от 5 сентября 1973 г. N 654 приказ Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. N 297 утратил силу и не подлежал применению, поскольку из содержания постановления Совета Министров СССР от 5 сентября 1973 г. N 654, утвердившего Положение о курортах, не следует, что ранее утверждённые границы округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи подлежат отмене.

Кроме того, пункт 2 данного постановления устанавливает, что положение о каждом отдельном курорте утверждается: по курорта общесоюзного и республиканского значения - Советом Министров союзной республики, по курортам местного значения - Советом Министров союзной республики, не имеющей областного деления, Советом Министров автономной республики, исполнительным комитетом краевого, областного Совета народных депутатов. В силу пункта 4 этого же постановления признано утратившим силу постановление Совнаркома СССР от 4 апреля 1940 г. N 500.

Нельзя согласиться с доводом апелляционной жалобы о том, что оспоренный приказ был вынесен во исполнение постановления Совнаркома СССР от 4 апреля 1940 г. N 500, которое впоследствии было отменено постановлением Совета Министров СССР от 5 сентября 1973 г. N 654, и в связи с этим Приказ также утратил силу, поскольку, как следует из преамбулы данного приказа, он был издан во исполнение постановления Совета Министров РСФСР от 12 февраля 1966 г. N 153 "О передаче дополнительно на решение министерств и ведомств РСФСР, Советов Министров автономных республик, крайисполкомов, облисполкомов, Московского и Ленинградского горисполкомов вопросов хозяйственного и культурного строительства", а не во исполнение постановления Совнаркома СССР от 4 апреля 1940 г. N 500, как ошибочно полагает административный истец.

Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и Земельный кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем согласно пункту 3 статьи 10 названного федерального закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу этого закона, сохраняются в границах, определённых соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного федерального закона.

Указание в апелляционной жалобе на то, что положения части 3 статьи 10 Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не подлежат применению по данному административному делу, так как лечебно-оздоровительные местности и курорты, к числу которых относится г. Сочи, были исключены из числа особо охраняемых природных территорий на основании статьи 6 этого же закона, необоснованно, поскольку в силу Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ) к особо охраняемым природным территориям относились в том числе лечебно-оздоровительные местности и курорты (раздел VIII). В связи с этим лечебно-оздоровительные местности и курорты, образованные до вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ, сохраняются в границах, определённых соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу этого федерального закона (пункт 3 статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Пунктами 1, 2 статьи 96 Земельного кодекса Российской Федерации, входящей в состав главы XVII данного кодекса "Земли особо охраняемых территорий и объектов", предусмотрено, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В настоящее время Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" определяет принципы государственной политики и регулирует отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации.

Согласно преамбуле названного федерального закона природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.

Механизм санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов определён в главе V данного федерального закона, в силу которой охрана указанных территорий осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны (пункт 1 статьи 16).

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 16 названного выше федерального закона).

Ввиду того, что границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны Сочинского курортного региона в настоящее время не утверждены постановлением Правительства Российской Федерации, применению подлежат Постановление и Приказ.

Учитывая, что оспоренные нормативные правовые акты не определяют территориальное зонирование и не регулируют градостроительные правоотношения, спор (в случае его возникновения) о правомерности установления ограничений на застройку земельного участка с особыми условиями его использования, принадлежащего административному истцу (о чём он, по существу, просит в апелляционной жалобе), подлежит разрешению в рамках рассмотрения конкретного спора с учётом в том числе требований градостроительного и природоохранного законодательства, а не в порядке абстрактного нормоконтроля по административному делу об оспаривании Постановления и Приказа.

Ссылка в апелляционной жалобе на статью 5 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которой со дня введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы земельного права и действующие на территории Российской Федерации, не применяются, не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, поскольку по настоящему административному делу были оспорены правовые акты, носящие подзаконный характер, а следовательно, положения вышеприведённой нормы закона на них не распространяются.

Суд, установив, что оспоренные нормативные правовые акты соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обоснованно отказал в удовлетворении административного искового заявления.

При рассмотрении и разрешении дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению по данному делу, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены в апелляционном порядке решения не имеется.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Холматова Рустама Ниезмаматовича - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

В.П. Меркулов