Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2018 г. N 80-АПГ18-1 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующими отдельных положений Закона Ульяновской области от 17 ноября 2003 года N 059-ЗО "О регулировании земельных отношений в Ульяновской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 марта 2018 г. N 80-АПГ18-1

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Меркулова В.П.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Пилевич Веры Петровны на решение Ульяновского областного суда от 27 октября 2017 года, которым Пилевич В.П. отказано в признании недействующими отдельных положений Закона Ульяновской области от 17 ноября 2003 года N 059-ЗО "О регулировании земельных отношений в Ульяновской области".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., возражения представителя Губернатора Ульяновской области Преображенского А.С. и представителя Законодательного Собрания Ульяновской области Стерлядева Э.В, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Закон Ульяновской области от 17 ноября 2003 года N 059-ЗО "О регулировании земельных отношений в Ульяновской области" (далее - Закон N 059-ЗО), опубликованный 19 ноября 2003 года в газете "Народная газета. Деловой вестник", N 135, принят в целях реализации полномочий Ульяновской области как субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленных Конституцией Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.

Поименованный закон Законом Ульяновской области от 29 сентября 2009 года N 132-ЗО дополнен статьёй 11.1, устанавливающей случаи бесплатного предоставления в собственность граждан земельных участков из земель, находящихся в государственной собственности Ульяновской области или муниципальной собственности, которая в редакции областного закона от 27 августа 2010 года N 118-ЗО предусмотрела право на бесплатное предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства в собственность гражданам, родившим либо усыновившим (удочерившим) после 1 января 2011 года третьего ребёнка или последующих детей.

Законом Ульяновской области от 2 ноября 2011 года N 185-ЗО вновь были внесены изменения, в соответствии с которыми статья 11.1 Закона N 059-ЗО изложена в новой редакции, не содержащей упоминания о гражданах, родивших либо усыновивших (удочеривших) после 1 января 2011 года третьего ребёнка или последующих детей, и одновременно этот же закон дополнен статьёй 11.2, предусматривающей, что граждане, постоянно проживающие на территории Ульяновской области, имеющие трёх и более детей в возрасте до 18 лет, проживающих совместно с гражданами и воспитываемых ими, имеют право однократно бесплатно приобрести в собственность без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного или дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и разрешённым использованием с учётом требований, предусмотренных земельным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

Законом Ульяновской области от 2 февраля 2016 года N 4-ЗО, размещённым 3 февраля 2016 на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, официально опубликованным 4 февраля 2016 года в газете "Ульяновская правда", N 14 (23.847), приведённые выше законоположения признаны утратившими силу (пункт 3 статьи 1), Закон N 059-ЗО дополнен Главой II.1, состоящей из статей 13.3-13.6, которая регулирует вопросы предоставления земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно.

Так, согласно пункту 1 части 1 статьи 13.3 Закона N 059-ЗО земельные участки, находящиеся в государственной собственности Ульяновской области или муниципальной собственности муниципальных образований Ульяновской области, а также земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена (далее - земельные участки), предоставляются для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства на приусадебном земельном участке с возведением жилого дома в собственность бесплатно проживающему на территории Ульяновской области и состоящему на учёте в качестве нуждающегося в жилом помещении гражданину Российской Федерации, имеющему трёх и более детей в возрасте до 18 лет, проживающих совместно с гражданином и воспитываемых им, и (или) детей в возрасте от 18 до 23 лет, проживающих совместно с гражданином и обучающихся в очной форме по образовательным программам среднего общего, среднего профессионального или высшего образования, реализуемым общеобразовательными организациями, профессиональными образовательными организациями или образовательными организациями высшего образования, имеющими лицензию на осуществление соответствующей образовательной деятельности и свидетельство о государственной аккредитации, а также осуществляющему опеку и (или) попечительство над тремя и более детьми в возрасте до 18 лет по договору о приёмной семье, заключаемому между органами опеки и попечительства и приёмными родителями или приёмным родителем.

Статья 13.5 названного закона, регламентирующая порядок снятия граждан с учёта в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно, устанавливает, что гражданин снимается с названного учёта на основании решения уполномоченного органа в том числе в случае отсутствия или утраты им оснований, предусмотренных статьёй 13.3 этого же закона (пункт 2 части 1).

Пилевич В.П. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими приведённых региональных предписаний в той мере, в какой они допускают возможность снятия с учёта лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельного участка, граждан, поставленных на такой учёт на основании ранее действовавших положений Закона N 059-ЗО.

В обоснование заявленных требований указала, что, являясь матерью троих детей: ... года рождения, ... года рождения, ... года рождения, на основании статьи 11.1 Закона N 059-ЗО (в редакции Закона Ульяновской области от 27 августа 2010 года) была поставлена на учёт граждан, имеющих право на бесплатное предоставление в собственность земельного участка из земель, находящихся в муниципальной собственности г. Димитровграда Ульяновской области, для индивидуального жилищного строительства как лицо, родившее после 1 января 2011 года третьего ребёнка.

Уведомлением Комитета по управлению имуществом г. Димитровграда от 6 февраля 2012 года ей в связи с внесением изменений в Закон N 059-ЗО и достижением её старшим ребёнком возраста 18 лет отказано в предоставлении земельного участка в собственность бесплатно с исключением из соответствующей очереди, вступившим в законную силу решением Димитровградского городского суда Ульяновской области от 2 мая 2012 года отказано в удовлетворении иска к администрации г. Димитровграда, Комитету по управлению имуществом г. Димитровграда о понуждении предоставить земельный участок для индивидуального жилищного строительства.

По мнению административного истца, оспариваемые нормы противоречат подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, который, закрепляя возможность предоставления земельного участка гражданам, имеющим трёх и более детей, напрямую не связывает реализацию (а равно возникновение или утрату) данного права с достижением детьми какого-либо возраста, а также не соответствуют требованиям статьи 39.19 Земельного кодекса Российской Федерации, нарушают право членов её семьи на улучшение жилищных условий, гарантированное частью 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации.

Решением Ульяновского областного суда от 27 октября 2017 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Пилевич В.П. в апелляционной жалобе просит судебный акт отменить и принять новое решение об удовлетворении требований.

Административный истец, будучи своевременно и в надлежащей форме извещённой о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке, в судебное заседание не явилась.

На основании статьи 213 и части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного лица.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё административного ответчика и прокурора, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для отмены решения суда и считает его правильным.

Правовое регулирование общественных отношений по реализации статей 7 и 38 Конституции Российской Федерации, а именно выбор конкретных мер защиты семьи, определение условий и порядка их предоставления, является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (пункт "ж" части 1 статьи 72, часть 2 и часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, земельное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Одним из основных принципов земельного законодательства является платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (подпункт 7 пункта 1 статьи 1, пункт 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации).

До 1 марта 2015 года действовала статья 28 Земельного кодекса Российской Федерации, предусматривающая в абзаце втором пункта 2, введённым Федеральным законом от 14 июня 2011 года N 138-ФЗ, право граждан, имеющих трёх и более детей, приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.

С 1 марта 2015 года в связи со вступлением в силу Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", действует статья 39.5 поименованного кодекса, содержащая перечень случаев предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа, одним из которых является предоставление земельного участка гражданам, имеющим трёх и более детей, в случае и в порядке, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации (подпункт 6).

Согласно пункту 2 статьи 39.19 этого же кодекса, если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учёт в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 названного кодекса, порядок снятия граждан с данного учёта, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Земельный кодекс Российской Федерации наделяет законодателя субъекта Российской Федерации полномочием определять случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность, порядок постановки граждан на учёт в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 названного Кодекса, порядок и основания снятия граждан с данного учёта.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно констатировал, что, в силу статей 10 и 72 Конституции Российской Федерации определение оснований, круга лиц и условий для бесплатного предоставления земли относится к компетенции федерального законодателя и законодателя субъекта Российской Федерации, которые располагают достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении указанного вопроса (определения от 22 марта 2012 года N 523-О-О, от 25 февраля 2013 года N 193-О, от 24 декабря 2013 года N 2134-О, от 21 ноября 2013 года N 1831-О и др.).

Суд первой инстанции, проанализировав приведённые нормы, сопоставив с их содержанием оспариваемые предписания, пришёл к правильному заключению о том, что Закон N 059-ЗО принят законодательным органом субъекта Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий, пункт 1 части 1 статьи 13.3 и пункт 2 части 1 статьи 13.5 названного регионального нормативного правового акта не противоречат положениям федерального законодательства.

Установление субъектом Российской Федерации в Законе N 059-ЗО условий получения земельных участков многодетными семьями бесплатно является реализацией законодателем субъекта Российской Федерации предоставленного федеральным законодателем полномочия по установлению порядка и случаев предоставления бесплатно земельных участков указанной категории лиц.

При этом, как следует из текста оспариваемых норм, категория граждан, имеющих право на бесплатное получение земельных участков, определены законодателем Ульяновской области с учётом такого критерия, как наличие трёх и более детей в возрасте до 18 лет, что само по себе, вопреки доводам административного истца не может свидетельствовать о противоречии законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Суд первой инстанции правильно признал несостоятельным довод административного истца о противоречии пункта 1 части 1 статьи 13.3 Закона N 059-ЗО подпункту 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, который, по мнению Пилевич В.П., не связывает реализацию права на получение земельного участка бесплатно с достижением ребёнком возраста 18 лет, поскольку и нормами международного права, и российским законодательством ребёнком признаётся лицо, не достигшее 18-летнего возраста, если по закону, применимому к данному ребёнку, он не достигает совершеннолетия ранее (статья 1 Конвенции о правах ребёнка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года), статья 27 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 54 Семейного кодекса Российской Федерации).

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом не принято во внимание то обстоятельство, что оспариваемые региональные правовые нормы позволяют правоприменителю снимать с учёта граждан, поставленных на учёт на законных основаниях, которые за время нахождения на учёте перестали соответствовать изменившимся требованиям, и что в административном иске оспаривается право законодателя допускать снятие с учёта ранее поставленных на него на законных основаниях, не опровергают правильных выводов суда об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку правоприменение оспариваемых норм не может являться предметом абстрактного нормоконтроля и не свидетельствует о несоответствии пункта 1 части 1 статьи 13.3 и пункта 2 части 1 статьи 13.5 Закона N 059-ЗО имеющим большую силу нормативным правовым актам.

Как следует из названных выше региональных норм, они не содержат требование о снятии с учёта лиц, поставленных на учёт в соответствии с ранее действующим правовым регулированием, в том числе не предусматривают в качестве основания для снятия с учёта достижение одним из детей 18 лет.

Напротив, региональный законодатель в части 6 статьи 13.6 Закона N 059-30 прямо указал, что достижение ребёнком (детьми) возраста, установленного пунктом 1 части 1 и пунктом 1 части 1.1 статьи 13.3 этого же закона, после принятия уполномоченным органом заявления о постановке гражданина на учёт основанием для отказа в бесплатном предоставлении в собственность земельного участка не является.

Иные доводы апелляционной жалобы Пилевич В.П. фактически сводятся к несогласию со снятием административного истца с учёта в качестве нуждающейся в получении земельного участка бесплатно, а также с решением Димитровградского городского суда, которым требования об обязании предоставить земельный участок бесплатно оставлены без удовлетворения, что не имеет правового значения по настоящему административному делу, рассматриваемому в порядке нормоконтроля.

Апелляционная жалоба не содержит предусмотренных статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке, не установлены такие нарушения и в суде апелляционной инстанции.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Ульяновского областного суда от 27 октября 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Пилевич Веры Петровны - без удовлетворения.

Председательствующий

Меркулов В.П.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.