Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 апреля 2018 г. N 14-АПГ18-2 Суд отменил вынесенное ранее решение суда первой инстанции и признал недействующими Генеральный план городского округа город Воронеж, утв. решением Воронежской городской Думы от 19 декабря 2008 г. N 422-II, и Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утв. решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 г. N 384-II

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 4 апреля 2018 г. N 14-АПГ18-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Николаевой О.В. и Нефедова О.Н.,

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Авто-Дон" о признании не действующими в части Генерального плана городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской городской Думы от 19 декабря 2008 г. N 422-II, и Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 г. N 384-II, по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Авто-Дон" на решение Воронежского областного суда от 11 декабря 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Авто-Дон" Кульнева В.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

общество с ограниченной ответственностью "Авто-Дон" (далее также - ООО "Авто-Дон", Общество) обратилось в Воронежский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана городского округа город Воронеж, утвержденного решением Воронежской городской Думы от 19 декабря 2008 г. N 422-II (далее также - Генеральный план, Решение N 422-II), в части установления в границах арендуемого Обществом земельного участка с кадастровым номером 36:34:0209017:4 двух функциональных зон - зоны зеленых насаждений общего пользования и зоны многофункциональной общественно-деловой застройки, и Правил землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 г. N 384-II (далее также - Правила землепользования и застройки, Решение N 384-II), в части установления в границах того же земельного участка двух территориальных зон - зоны 02 (обслуживания местного значения) и зоны Р1 (озелененные территории общего пользования).

В обоснование требований административный истец указал на несоответствие оспариваемых нормативных правовых актов положениям статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) и статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Решением Воронежского областного суда от 11 декабря 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО "Авто-Дон" просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении предъявленных требований. В обоснование своих доводов Общество указывает на то, что в нарушение части 4 статьи 30, части 2 статьи 34 ГрК РФ, пункта 2 статьи 85 ЗК РФ Правила землепользования и застройки действуют в редакции, согласно которой спорный земельный участок относится к двум территориальным зонам, чем нарушаются права по владению, пользованию и распоряжению этим участком, создаются препятствия распространению на участок режима единого градостроительного регламента. Общество планирует провести работы по реконструкции принадлежащего ему на праве собственности и находящегося на земельном участке объекта недвижимости с использованием большей площади участка. Поскольку территориальные зоны должны соответствовать функциональным зонам, нахождение земельного участка одновременно в двух функциональных зонах исключает возможность установления единой территориальной зоны. По мнению Общества, арендуемый им земельный участок может быть расположен только в территориальной зоне О2.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и Воронежской городской Думой представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 3 статьи 8 и части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Муниципальное образование город Воронеж является городским округом (статья 1 Закона Воронежской области от 31 октября 2005 г. N 66-ОЗ "О наделении муниципального образования город Воронеж статусом городского округа").

Решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 г. N 384-II утверждены Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, которые включают карту градостроительного зонирования.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ). Составной частью Правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в Правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 ГрК РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

К документам территориального планирования муниципальных образований относятся, в частности, генеральные планы городских округов (часть 3 пункта 1 статьи 18 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа город Воронеж утвержден решением Воронежской городской Думы от 19 декабря 2008 г. N 422-II и включает, среди прочего, карту функционального зонирования.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка их принятия и утверждения, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

Как следует из материалов дела, земельный участок площадью 19 285 кв. м, расположенный по адресу: г. Воронеж, проспект Московский, 9, поставлен на кадастровый учет 3 марта 2005 г. с присвоением кадастрового номера 36:34:0209017:4.

На основании постановления администрации города Воронежа от 24 апреля 2002 г. N 686, договора аренды от 20 сентября 2004 г. и договоров перенайма ООО "Авто-Дон" является арендатором указанного земельного участка, переданного муниципальным образованием в аренду на срок 49 лет.

По договору купли-продажи недвижимого имущества от 15 декабря 2016 г. ООО "Авто-Дон" является собственником части нежилого здания (литеры А, АЗ), расположенного на упомянутом земельном участке.

Согласно картографической части Генерального плана земельный участок с кадастровым номером 36:34:0209017:4 относится к двум функциональным зонам - зоне зеленых насаждений общего пользования и зоне многофункциональной общественно-деловой застройки.

В соответствии с картой градостроительного зонирования Правил землепользования и застройки указанный участок отнесен к двум территориальным зонам - зоне обслуживания местного значения (О2) и зоне зеленых насаждений общего пользования (Р1).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований о признании не действующими в части Генерального плана и Правил землепользования и застройки, суд первой инстанции не усмотрел нарушения права административного истца на осуществление реконструкции принадлежащей ему части объекта капитального строительства на обозначенном в административном иске земельном участке и исходил из того, что оспариваемые нормы не противоречат градостроительному законодательству, поскольку ГрК РФ не предусматривает запрета на установление генеральным планом городского округа нескольких функциональных зон в пределах границ одного земельного участка.

Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с указанными выводами по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 85 ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: жилым; общественно-деловым; производственным; инженерных и транспортных инфраструктур; рекреационным; сельскохозяйственного использования; специального назначения; военных объектов; иным территориальным зонам. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

Согласно части 2 статьи 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

В соответствии с частью 4 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

В ходе рассмотрения дела по существу административным ответчиком не оспаривалось, что земельный участок с кадастровым номером 36:34:0209017:4, относящийся к категории земель: земли населенных пунктов, с разрешенным видом использования: дворец культуры, располагается в двух территориальных зонах.

При этом зона зеленых насаждений общего пользования (Р1) выделена для обеспечения правовых условий сохранения и использования земельных участков озеленения в целях проведения досуга населения и в качестве основного вида разрешенного использования предусматривает размещение мемориальных комплексов, парков, скверов, садов, городских лесопарков, аллей, бульваров.

Зона обслуживания местного значения (О2) выделена для обеспечения условий формирования местных (локальных) центров городских районов и полосных (линейных) центров вдоль улиц с широким спектром коммерческих и обслуживающих функций, ориентированных на удовлетворение повседневных и периодических потребностей населения. В качестве основного вида разрешенного использования данная зона предусматривает размещение в том числе учреждений культуры и искусства (дома творческих союзов, музеи, выставочные залы, галереи, архивы), кинотеатров, филармоний, концертных залов, театров, цирков, планетариев, дворцов бракосочетания, учреждений клубного типа (библиотеки, читальные залы, танцевальные залы, дискотеки, лектории, музеи, выставочные залы, галереи).

Выводы суда об отсутствии нарушения прав административного истца установлением в отношении земельного участка двух территориальных зон являются ошибочными. Включение земельного участка в зоны Р1 и О2 создает его владельцу препятствия в использовании земельного участка, поскольку устанавливает взаимоисключающие градостроительные регламенты, в связи с чем не допускает реконструкцию расположенного на нем строения в том числе без изменения площади застройки.

Нахождение земельного участка в двух территориальных зонах в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности его правового режима, что ограничивает право административного истца на использование по назначению принадлежащего ему на праве аренды земельного участка.

Пункт 12 статьи 85 ЗК РФ, на который сослался в решении суд первой инстанции в обоснование вывода об отказе в удовлетворении требований, не подлежит применению в рассматриваемом споре.

Согласно указанной норме земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Как следует из Перечня и классификации зеленых зон общего пользования на территории городского округа город Воронеж, утвержденного постановлением администрации города Воронежа от 1 апреля 2003 г. N 669, к зеленой зоне общего пользования отнесена только часть земельного участка с кадастровым номером 36:34:0209017:4. Оставшаяся часть участка таковой не является.

Функциональное назначение территорий определяется функциональными зонами, которые устанавливаются документами территориального планирования, в том числе генеральным планом городского округа (пункт 5 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 3 статьи 23 ГрК РФ).

Генеральный план городского округа, утверждаемый муниципальным правовым актом, не должен противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации, в том числе основным принципам законодательства о градостроительной деятельности (часть 4 статьи 3 и часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

Установлением в отношении используемого административным истцом земельного участка двух функциональных зон нарушается принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану в силу требований части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с положениями статьи 1, статей 34 и 35 ГрК РФ.

Вместе с тем корректировка Правил землепользования и застройки в части, оспариваемой административным истцом, входит в противоречие с Генеральным планом в части нахождения того же земельного участка в двух функциональных зонах.

Следовательно, отнесение в соответствии с Генеральным планом земельного участка к двум функциональным зонам осуществлено без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и принципов законодательства о градостроительной деятельности.

С учетом выявленного отнесения спорного земельного участка к двум функциональным и к двум территориальным зонам без учета требований Градостроительного кодекса Российской Федерации и с нарушением названных выше принципов законодательства о градостроительной деятельности, Правила землепользования и застройки и Генеральный план в этой части подлежат признанию не действующими.

Указание в решении на проводившуюся процедуру раздела участка по границам оспариваемых функциональных и территориальных зон не может служить основанием для отказа в удовлетворении заявленных ООО "Авто- Дон" требований, поскольку процедура раздела завершена не была, и юридически планировавшиеся к образованию участки с кадастровыми номерами 36:34:0209017:19, 36:34:0209017:20 как объекты недвижимости не существуют. Актуальными являются сведения о земельном участке с кадастровым номером 36:34:0209017:4 площадью 19 285 кв. м.

В связи с тем, что предметом административного спора является проверка Генерального плана и Правил землепользования и застройки на соответствие нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд не может давать оценку действиям ФГБУ "ФКП Росреестра" по Воронежской области по аннулированию сведений об образованных земельных участках по истечении их временного статуса, а должен руководствоваться актуальными данными Единого государственного реестра недвижимости.

Поскольку Генеральный план и Правила землепользования и застройки применялись и были реализованы права граждан и организаций, то в соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", Судебная коллегия полагает, что указанные акты органа местного самоуправления подлежат признанию не действующими в оспариваемой части с момента принятия настоящего определения.

Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения об удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Воронежского областного суда от 11 декабря 2017 г. отменить.

Принять по делу новое решение.

Административное исковое заявление общества с ограниченной ответственностью "Авто-Дон" удовлетворить.

Признать не действующим с момента вступления в силу настоящего определения Генеральный план городского округа город Воронеж, утвержденный решением Воронежской городской Думы от 19 декабря 2008 г. N 422-II, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 36:34:0209017:4, расположенного по адресу: Воронежская обл., г. Воронеж, проспект Московский, 9, к двум функциональным зонам - зоне зеленых насаждений общего пользования и зоне многофункциональной общественно-деловой застройки.

Признать не действующими с момента вступления в силу настоящего определения Правила землепользования и застройки городского округа город Воронеж, утвержденные решением Воронежской городской Думы от 25 декабря 2009 г. N 384-II, в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 36:34:0209017:4, расположенного по адресу: Воронежская обл., г. Воронеж, проспект Московский, 9, к двум территориальным зонам - зоне обслуживания местного значения (О2) и зоне зеленых насаждений общего пользования (Р1).

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Николаева О.В.

Нефедов О.Н.