Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2018 г. N 9-АПГ18-5 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании не действующим в части Генерального плана муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", утв. решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 3 декабря 2014 г. N 136

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2018 г. N 9-АПГ18-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Нестерова Александра Викторовича о признании не действующим в части Генерального плана муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", утвержденного решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 3 декабря 2014 г. N 136, по апелляционной жалобе Главы администрации Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 23 ноября 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения Главы администрации Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области Тихонова А.Ю., представителя администрации Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области Погодиной Н.А., поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Нестеров А.В. обратился в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" (далее также - Генеральный план), утвержденного решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 3 декабря 2014 г. N 136 (далее также - Решение N 136), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ..., к зоне затопления паводком 1% обеспеченности, и Правил землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области" (далее также - Правила землепользования и застройки), утвержденных решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 30 декабря 2014 г. N 138, в части внесения указанного земельного участка в границы прибрежной защитной полосы водного объекта (ПЗ) и в части отнесения его к зоне затопления паводком 1% обеспеченности.

В обоснование заявленных требований указал, что является собственником упомянутого земельного участка, относящегося к категории земель: земли населенных пунктов, и имеющего разрешенное использование: коттеджные и блокированные жилые дома с приусадебными участками. Полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты не соответствуют нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Определением суда от 23 ноября 2017 г. производство по делу в части требований административного истца об оспаривании Правил землепользования и застройки муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", утвержденных решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 30 декабря 2014 г. N 138, прекращено в связи с утратой указанным нормативным правовым актом силы.

Решением Нижегородского областного суда от 23 ноября 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено: Генеральный план признан не действующим в части отнесения земельного участка с кадастровым номером ... к зоне затопления паводком 1% обеспеченности.

В апелляционной жалобе Глава администрации Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области просит решение суда отменить и принять новый судебный акт. Ссылаясь на статью 23 ГрК РФ и Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденные приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 г. N 244, полагает, что отражение в Генеральном плане зоны затопления паводком 1% обеспеченности являлось правомерным, поскольку она нанесена в соответствии с распоряжением Правительства Нижегородской области от 12 февраля 2015 г. N 190-р "О зонах затопления, подтопления" и обоснована отчетами об инженерно-геологических изысканиях. В жалобе также указывается на нарушение процессуального законодательства, выразившееся в непривлечении к участию в деле в качестве заинтересованного лица территориального подразделения Федерального агентства водных ресурсов. По мнению административного ответчика, административным истцом выбран ненадлежащий способ защиты права.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления поселения (пункт 1 части 1 статьи 8, пункт 2 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого акта, утверждение генерального плана поселения относится к вопросам местного значения поселения, по которым принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

Муниципальное образование Безводнинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области является муниципальным образованием со статусом сельского поселения (статья 2 Закона Нижегородской области от 15 июня 2004 г. N 60-З "О наделении муниципальных образований - городов, рабочих поселков и сельсоветов Нижегородской области статусом городского, сельского поселения", статья 1 Устава сельского поселения "Безводнинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области", принятого решением Безводнинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 10 марта 2006 г. N 2).

Решением сельского Совета Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области от 3 декабря 2014 г. N 136 утвержден Генеральный план муниципального образования "Безводнинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области".

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным на дату его издания органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24, 25, 31, 32 ГрК РФ, в установленной форме и официально опубликован в установленном порядке.

Генеральный план поселения содержит положение о территориальном планировании и картографический материал (часть 3 статьи 23 ГрК РФ). Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают зоны с особыми условиями использования территорий (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).

К зонам с особыми условиями использования территорий относятся в том числе водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ).

Затопление и подтопление относятся к негативному воздействию вод (пункт 16 статьи 1 Водного кодекса Российской Федерации) (далее - ВК РФ), в целях планирования и разработки мероприятий по предотвращению которого и ликвидации его последствий определяются границы зон затопления, подтопления; документированные сведения о таких зонах включаются в государственный водный реестр (часть 3, пункт 8 части 4 статьи 31 ВК РФ).

Границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 67.1 ВК РФ).

Пунктом 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. N 360 "Об определении границ зон затопления, подтопления" (далее - Правила), предусмотрено, что границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления и сведений о границах таких зон.

Зоны затопления, подтопления считаются определенными с даты внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об их границах (пункт 5 Правил). Сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий также включаются в единый государственный реестр недвижимости (пункт 3 части 2 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Границы зон затопления, подтопления отображаются в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (пункт 18 Правил).

Как усматривается из материалов дела, Нестерову А.В. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером ... с видом разрешенного использования: коттеджные и блокированные жилые дома с приусадебными участками, расположенный по адресу: ...

Оспариваемым решением территория, в которой расположен данный земельный участок, отнесена к зоне затопления паводком 1% обеспеченности. На указанный земельный участок распространен запрет на строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких объектов от затопления, подтопления (часть 6 статьи 67.1 ВК РФ), в связи с чем письмом Администрации Кстовского муниципального района от 10 марта 2017 г. административному истцу отказано в выдаче разрешения на строительство индивидуального жилого дома.

Вместе с тем, как установлено судом и усматривается из материалов дела, предложения от Правительства Нижегородской области по установлению зон подтопления, затопления на территории с. Безводное в Федеральное агентство водных ресурсов не поступали и соответствующие зоны в порядке, определенном Правилами, не устанавливались. Сведения о нахождении земельного участка, принадлежащего административному истцу, в зонах подтопления, затопления в государственных реестрах отсутствуют.

С учетом изложенных обстоятельств суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что на карте градостроительного зонирования территории Генерального плана отображены зоны с особыми условиями использования территорий (территория затопления паводком 1% обеспеченности), которые не были установлены в предусмотренном Правилами порядке, что является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим в оспариваемой части.

Подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы о том, что отражение зоны затопления обосновано отчетами об инженерно-геологических изысканиях, поскольку Решение N 136 в данном случае принято с нарушением законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Содержащийся в апелляционной жалобе довод о том, что судом не установлено нарушений прав административного истца, опровергается материалами дела.

Не привлечение к участию в деле в качестве заинтересованного лица Федерального агентства водных ресурсов, на что ссылается в жалобе Глава администрации Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района Нижегородской области, основанием для отмены решения суда являться не может, поскольку дело рассмотрено в порядке абстрактного нормоконтроля и судебным постановлением вопрос о правах и обязанностях Федерального агентства водных ресурсов не разрешался.

Упоминание в решении нормативных правовых актов, принятых позднее оспариваемого Генерального плана, правильность выводов суда первой инстанции не исключает.

Аналогичным образом Судебной коллегией оцениваются приведенные в заседании суда апелляционной инстанции доводы о том, что административным истцом оспаривалось решение органа местного самоуправления, а не Генеральный план. Признание судом недействующим Решения N 136 является, соответственно, признанием недействующим Генерального плана, утвержденного указанным решением, и не свидетельствует о нарушении судом норм процессуального права, влекущем отмену судебного акта.

При указанных обстоятельствах решение суда является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 23 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Главы администрации Безводнинского сельсовета Кстовского муниципального района - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.