Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 апреля 2018 г. N 35-АПГ18-4 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании частично не действующим решения Совета депутатов г. Конаково от 29 июня 2017 г. N 389 "Об утверждении проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки городского поселения город Конаково"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 апреля 2018 г. N 35-АПГ18-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Самохина Алексея Александровича о признании недействующим решения Совета депутатов города Конаково от 29 июня 2017 г. N 389 "Об утверждении проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки городского поселения город Конаково", по апелляционной жалобе Совета депутатов города Конаково на решение Тверского областного суда от 26 декабря 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя Совета депутатов города Конаково и администрации города Конаково Крылова А.Ю., представителя заинтересованного лица Терехина С.В. - Бузовкина С.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Самохина А.А. - Мельникова И.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Совета депутатов города Конаково от 29 июня 2017 г. N 389 (далее также - Решение N 389) утвержден проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки городского поселения город Конаково (далее также - проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки, проект).

Самохин А.А., являющийся собственником земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: г. ..., обратился в суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании данного Решения N 389 не действующим в части отнесения смежного земельного участка с кадастровым номером ..., о перераспределении которого просил, к территориальной зоне рекреационного строительства (Р-3). Требования мотивировал тем, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушениям порядка, установленного статьями 31-33 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Решением Тверского областного суда от 26 декабря 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено: Решение N 389 признано не действующим со дня вступления судебного постановления в законную силу.

В апелляционной жалобе Совет депутатов города Конаково просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении предъявленных требований. Не соглашается с выводами суда относительно нарушения процедуры проведения публичных слушаний. В обоснование указывает, что исходя из Положения о проведении публичных слушаний на территории городского поселения город Конаково, утвержденного решением Совета депутатов города Конаково от 15 ноября 2005 г. N 17 (далее также - Положение), проведение слушаний во всех населенных пунктах, входящих в состав муниципального образования, не требовалось. Установленный частью 13 статьи 31 ГрК РФ минимальный срок продолжительности публичных слушаний был соблюден, поскольку фактически проект был размещен на сайте администрации города Конаково 5 апреля 2017 г. Отклонение судом представленных в подтверждение этого доказательств административный ответчик считает необоснованным. По мнению Совета депутатов города Конаково, дополнение проекта предложением, внесенным 6 июня 2017 г. МКУ "Центр административного регулирования", является правомерным и соответствует пункту 10 статьи 10 Положения. С учетом особенностей подготовки графической части Генерального плана городского поселения город Конаково Тверской области, результаты его сопоставления с границами земельных участков, сведения о которых внесены в единый государственный реестр недвижимости, нельзя считать однозначными в части отнесения к функциональным зонам. В этой связи указание в решении суда на расположение спорного участка наряду с функциональными зонами природных ландшафтов и индивидуальной жилой застройки, также в зонах общественно-делового назначения, коммерческого назначения и промышленной зоне, носит характер предположения.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и представителем Самохина А.А. Мельниковым И.А. представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Муниципальное образование город Конаково Конаковского района Тверской области (далее также - город Конаково) является муниципальным образованием со статусом городского поселения, в состав которого входят населенные пункты: город Конаково - административный центр, деревни Белавино, Речицы, Шумново, Вахромеево, Карачарово и поселок Энергетик (статья 1 Устава муниципального образования город Конаково Конаковского района Тверской области, принятого решением Совета депутатов города Конаково от 2 марта 2006 г. N 41 (далее также - Устав).

Как следует из положений пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утверждение правил землепользования и застройки городского поселения является вопросом местного значения поселения.

Решением Совета депутатов города Конаково от 26 июня 2014 г. N 104 утвержден Генеральный план городского поселения город Конаково Тверской области (далее также - Генеральный план).

Решением Совета депутатов города Конаково от 26 февраля 2013 г. N 591 утверждены Правила землепользования и застройки городского поселения город Конаково Тверской области.

Решением Совета депутатов города Конаково от 29 июня 2017 г. N 389 утвержден проект внесения изменений в Правила землепользования и застройки городского поселения город Конаково, устанавливающий новую редакцию Правил землепользования и застройки.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.

Генеральный план поселения является документом территориального планирования муниципального образования, правила землепользования и застройки - документом градостроительного зонирования (пункт 2 части 1 статьи 18, пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

Порядок подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения установлен статьями 30-32 ГрК РФ, которые в том числе содержат положения о том, что публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 ГрК РФ и с частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ (часть 12 статьи 31 ГрК РФ).

Частью 3 статьи 28 ГрК РФ установлена необходимость проведения публичных слушаний в каждом населенном пункте муниципального образования.

Продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта (часть 13 статьи 31 ГрК РФ).

Согласно части 4 статьи 20 Устава порядок организации и проведения публичных слушаний определяется положением о публичных слушаниях, утверждаемым советом депутатов городского поселения.

Положение о проведении публичных слушаний на территории городского поселения город Конаково утверждено решением Совета депутатов города Конаково от 15 ноября 2005 г. N 17.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренные для соответствующей функциональной зоны.

Содержание приведенных федеральных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, публичные слушания по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки были назначены на 29 мая 2017 г. распоряжением Главы города Конаково от 25 апреля 2017 г. N 14, опубликованным 28 апреля 2017 г.

Информация о дате, времени и месте проведения публичных слушаний (29 мая 2017 г. в 16.00, в зале заседаний администрации города Конаково) с указанием на возможность ознакомления с проектом изменений в отделе архитектуры, в библиотеке, а также на сайте органа местного самоуправления, опубликована в газете "Конаковская панорама" от 19 мая 2017 г. N 19 (525).

Публичные слушания в отношении проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки были проведены только в одном населенном пункте муниципального образования - в городе Конаково.

Публичные слушания состоялись 29 мая 2017 г. в г. Конаково, по результатам которых составлен протокол.

Согласно протоколу публичных слушаний их предметом являлся опубликованный проект, каких-либо дополнений к проекту заявлено участниками слушаний не было.

Из содержания итогового документа публичных слушаний от 8 июня 2017 г. следует, что в отношении проекта от начальника отдела архитектуры и градостроительства МКУ "Центр административного регулирования" поступило предложение о дополнении градостроительных регламентов территориальных зон и об отнесении земельного участка с кадастровым номером ... к территориальной зоне Р-3. Данное предложение поступило в администрацию города Конаково 6 июня 2017 г., то есть по факту предметом публичных слушаний не являлось, и было внесено не участником этих слушаний, а членом оргкомитета.

Установив допущенные нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, противоречия в градостроительном зонировании и несоответствие территориальных зон Генеральному плану, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об обоснованности административного иска и признал Решение N 389 недействующим.

Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции у Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется.

Доводы административного ответчика, изложенные в апелляционной жалобе, не могут быть признаны состоятельными, они аналогичны возражениям на административное исковое заявление, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированны в решении суда.

Оценив по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации имеющиеся в деле доказательства, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что утверждение административного ответчика о размещении проекта на сайте администрации города Конаково 5 апреля 2017 г. своего подтверждения не нашло.

В силу установленного частью 3 статьи 28 ГрК РФ предписания, приведенные в апелляционной жалобе ссылки на Положение не исключают необходимости проведения публичных слушаний в каждом населенном пункте муниципального образования город Конаково, а не только в его административном центре.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Положением допускается возможность дополнения вынесенного на публичные слушания вопроса после составления протокола, подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании Положения и принципов открытости и гласности, на основании которых они проводятся.

Ссылки административного истца в жалобе на неопределенность координат границ функциональных зон правильность выводов суда первой инстанции не только не опровергают, но и подтверждают, что в нарушение пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки не было соблюдено правило, согласно которому границы территориальных зон подлежат установлению с учетом функциональных зон.

С учетом изложенного, Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Тверского областного суда от 26 декабря 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов города Конаково - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.