Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 марта 2018 г. N 9-АПГ18-4 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции об отказе в признании частично не действующим решения сельского Совета Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 25 мая 2017 г. N 77 "Об утверждении правил землепользования и застройки сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 марта 2018 г. N 9-АПГ18-4

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Матвеева Анатолия Майевича о признании не действующим решения сельского Совета Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 25 мая 2017 г. N 77 "Об утверждении правил землепользования и застройки сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области" в части по апелляционной жалобе Матвеева Анатолия Майевича на решение Нижегородского областного суда от 22 ноября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., возражения представителя сельского Совета Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области по доверенности Лушиной С.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением сельского Совета Афонинского сельсовета Котовского района Нижегородской области от 25 мая 2017 г. N 77 (далее также - Решение N 77) утверждены Правила землепользования и застройки сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области" (далее также - Правила землепользования и застройки), которые включают карту градостроительного зонирования сельского поселения Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области.

Матвеев Анатолий Майевич обратился в Нижегородский областной суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Правил землепользования и застройки в части отнесения находящегося в его собственности земельного участка с кадастровым номером ... (категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства) к территориальной зоне "СХ. Пашни, сенокосы, пастбища".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит частям 1 и 6 статьи 30, части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" и нарушает его права на использование спорного земельного участка в соответствии с его целевым назначением.

Определением Нижегородского областного суда от 25 октября 2017 г. произведена замена ненадлежащего административного ответчика администрации сельского поселения Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области надлежащим административным ответчиком сельским Советом Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области. Администрация сельского поселения Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области привлечена к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Решением Нижегородского областного суда от 22 ноября 2017 г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит указанный судебный акт отменить, как принятый с нарушением норм материального и процессуального права. Податель жалобы указывает, что в нарушение положений статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции незаконно и необоснованно протокольным определением оставил без удовлетворения заявление истца от 22 ноября 2017 г. об изменении предмета исковых требований, в котором, в дополнение к иску, просил также признать не действующим Генеральный план сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", утвержденного решением сельского Совета Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 7 апреля 2011 г. N 64, в части отнесения спорного земельного участка к функциональной зоне "Зона сельскохозяйственного использования. Земли сельскохозяйственного назначения вне границ населенных пунктов". Для правильного разрешения дела суд должен был объединить административные исковые требования в одно производство.

Прокуратурой Нижегородской области поданы возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Согласно положениям частей 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселений, по которым представительным органом местного самоуправления поселения принимаются муниципальные правовые акты.

Как верно установлено судом, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме, официально опубликованы для всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов, в частности, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 ГрК РФ).

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30-35 ГрК РФ. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований, к которым относятся, в частности, генеральные планы поселения (пункт 2 части 1 статьи 18, пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, земельный участок административного истца с видом разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства, расположен вне границ населенного пункта деревня Афонино Кстовского района Нижегородской области.

Так, согласно карте Генерального плана сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области", утвержденного решением сельского совета Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 7 апреля 2011 г. N 64 (далее также - Генеральный план Афонинского сельсовета), земельный участок истца отнесен к функциональной зоне "Зона сельскохозяйственного использования. Земли сельскохозяйственного назначения вне границ населенных пунктов" и расположен вне границ населенного пункта.

В соответствии с картой градостроительного зонирования сельского поселения Афонинский сельсовет Кстовского района Нижегородской области Правил землепользования и застройки спорный участок с кадастровым номером ... отнесен к территориальной зоне "СХ. Пашни, сенокосы, пастбища".

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земли по целевому назначению подразделяются на категории и используются в соответствии с установленным для каждой категории целевым назначением. К числу самостоятельных категорий отнесены земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1).

В соответствии с пунктом 1 статьи 77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции (пункт 2 статьи 77 ЗК РФ).

Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения предусматривает приоритет в целевом использовании, их особую охрану, которая, в частности, выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе для использования в сельскохозяйственной деятельности (часть 1 статьи 79 ЗК РФ, части 1 и 4 статьи 36 ГрК РФ).

В соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество.

В пунктах 1, 2 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ) установлено, что данный федеральный закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, принимаемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Указанные законоположения регулируют не предоставление земельных участков гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, а возможные цели использования земель сельскохозяйственного назначения различными субъектами землепользования, в том числе гражданами, и направлены на защиту прав и законных интересов граждан, в частности охрану земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

С учетом приведенных норм федерального законодательства Судебная коллегия находит правильным вывод суда первой инстанции о том, что отнесение спорного земельного участка к территориальной зоне "СХ. Пашни, сенокосы, пастбища" осуществлено с учетом Генерального плана Афонинского сельсовета, согласно которому названный участок расположен в функциональной зоне "Зона сельскохозяйственного использования. Земли сельскохозяйственного назначения вне границ населенных пунктов", что не нарушает требования градостроительного и земельного законодательства.

Суд первой инстанции также достоверно установил, что участок истца располагается за границами населенного пункта и не является приусадебным.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" (далее также - Федеральный закон N 112-ФЗ) личное подсобное хозяйство - это форма непредпринимательской деятельности по производству и переработке сельскохозяйственной продукции. Личное подсобное хозяйство ведется гражданином или гражданином и совместно проживающими с ним и (или) совместно осуществляющими с ним ведение личного подсобного хозяйства членами его семьи в целях удовлетворения личных потребностей на земельном участке, предоставленном и (или) приобретенном для ведения личного подсобного хозяйства.

Согласно пунктам 1, 2, 3, 6 статьи 4 Федерального закона N 112-ФЗ для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок).

Полевой земельный участок используется исключительно для производства сельскохозяйственной продукции без права возведения на нем зданий и строений.

Оборот земельных участков, предоставленных гражданам и (или) приобретенных ими для ведения личного подсобного хозяйства, осуществляется в соответствии с гражданским и земельным законодательством.

Таким образом, в отношении земельных участков за пределами границ населенного пункта, используемых для ведения личного подсобного хозяйства, федеральным законодателем введен специальный правовой режим, устанавливающий запрет на застройку таких земельных участков.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что спорный земельный участок был приобретен в собственность до введения в действие нормативного правового акта, устанавливающего территориальные зоны, правильность выводов суда первой инстанции не исключают.

Вопреки доводам апелляционной жалобы отказ суда в удовлетворении заявления истца об изменении предмета исковых требований и о признании недействующим Генерального плана сельского поселения "Афонинский сельсовет Кстовского муниципального района Нижегородской области", утвержденного решением сельского Совета Афонинского сельсовета Кстовского района Нижегородской области от 7 апреля 2011 г. N 64, не свидетельствует о существенном нарушении норм процессуального права, которое может служить основанием для отмены судебного акта, поскольку административный истец не лишен возможности оспорить указанный нормативный правовой акт в самостоятельном порядке.

Иные доводы Матвеева А.М., изложенные в апелляционной жалобе, являлись предметом проверки и оценки судом первой инстанции, должным образом мотивированы в решении суда.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Нижегородского областного суда от 22 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Матвеева" А.М. без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.