Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2018 г. N 55-АПГ18-2 Суд оставил в силе решение суда первой инстанции о признании не действующим в части решения Совета депутатов г. Абакана Республики Хакасия от 14 февраля 2017 г. N 409 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы), утвержденные решением Абаканского городского Совета депутатов от 10.11.2009 N 183"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2018 г. N 55-АПГ18-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению местной Исламской религиозной организации "Махалля" г. Абакан Республики Хакасия Центрального духовного управления мусульман России" о признании не действующим в части решения Совета депутатов города Абакана от 14 февраля 2017 г. N 409 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы), утвержденные решением Абаканского городского Совета депутатов от 10.11.2009 N 183" по апелляционной жалобе Совета депутатов города Абакана на решение Верховного Суда Республики Хакасия от 26 декабря 2017 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Совета депутатов города Абакана Кириченко Е.Ю. и Каузовой Ю.Д., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей местной Исламской религиозной организации "Махалля" г. Абакан Республики Хакасия Центрального духовного управления мусульман России" Дворяка В.Г. и Игольниковой В.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Правила землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы) (далее также - Правила землепользования и застройки) утверждены решением Абаканского городского Совета депутатов от 10 ноября 2009 г. N 183 (далее также - Решение N 183).

Решением Совета депутатов города Абакана от 14 февраля 2017 г. N 409 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы), утвержденные решением Абаканского городского Совета депутатов от 10.11.2009 N 183" (далее также - Решение N 409) в Правила землепользования и застройки внесены изменения и дополнения.

Согласно пункту 1.2 Решения N 409 в пункте 1 части I раздела I главы I Правил землепользования и застройки в подпунктах 1.1 "Ж - Жилые зоны", 1.2 "Ц - Общественно-деловые зоны", 1.3 "П - Производственно-коммунальные зоны", 1.6 "ОР - Зоны с особыми условиями использования территории" слова по тексту "Подзона" заменены словами по тексту "Зона".

Пунктом 1.4.1 Решения N 409 в части II раздела I главы I Правил землепользования и застройки в пунктах 1.1 "Ж - Жилые зоны", 1.2 "Ц - Общественно-деловые зоны", 1.3 "П - Производственно-коммунальные зоны" слова по тексту "Подзона" заменены словами по тексту "Зона".

Согласно пункту 1.4.3 Решения N 409 в части II раздела I главы I Правил землепользования и застройки из подпункта 1 "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" пункта 1.2 "Ц - Общественно-деловые зоны" исключен условно разрешенный вид использования "религиозно-культовые объекты".

Пунктом 1.8.9 Решения N 409 вид территориальной зоны "Ц-1Б. Подзона религиозно-культовых сооружений" изменен на территориальную зону "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" для земельного участка, расположенного по адресу: Республика Хакасия, г. Абакан, ул. Торосова, 1.

Местная Исламская религиозная организация "Махалля" г. Абакан Республики Хакасия Центрального духовного управления мусульман России" (далее также - религиозная организация) обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими: пункта 1.8.9 Решения N 409, пункта 1.4.3 этого же решения в части исключения в части II раздела I главы I Правил землепользования и застройки из подпункта 1 "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" пункта 1.2 "Ц - Общественно-деловые зоны" условно разрешенного вида использования "религиозно-культовые объекты", пунктов 1.2, 1.4.1 Решения N 409 в части замены слов "Подзона" словами "Зона" в подпункте 1.2 "Ц - Общественно-деловые зоны" пункта 1 части I раздела I главы I и в пункте 1.2 "Ц - Общественно-деловые зоны" части II раздела I главы I Правил землепользования и застройки.

Требования мотивированы тем, что религиозная организация в соответствии с выданным в декабре 2012 г. администрацией города Абакана разрешением на строительство начала возведение соборной мечети на предоставленном в безвозмездное пользование земельном участке, расположенном по адресу: Республика Хакасия, г. Абакан, ул. Торосова, 1. Срок действия договора безвозмездного пользования земельным участком истек в апреле 2015 г., строительство не завершено. В предоставлении земельного участка на новый срок администрация города Абакана отказывает, ссылаясь на то, что строительство мечети на указанном участке согласно внесенным Решением N 409 в Правила землепользования и застройки изменениям не соответствует виду разрешенного использования для территориальной зоны Ц-1 "Зона административно-деловых и торговых учреждений". По мнению административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением порядка, установленного статьями 31-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).

Решением Верховного Суда Республики Хакасия от 26 декабря 2017 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: признаны не действующими со дня принятия нормативного правового акта пункт 1.8.9 Решения N 409, пункт 1.4.3 этого же решения в части исключения в части II раздела I главы I Правил землепользования и застройки из подпункта 1 "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" пункта 1.2 "Ц - Общественно-деловые зоны" условно разрешенного вида использования "религиозно-культовые объекты". В остальной части административные исковые требования оставлены без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Совет депутатов города Абакана просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного иска. Полагает, вывод суда о том, что территориальная зона административно-деловых и торговых учреждений установлена без учета фактического использования земельного участка для размещения объекта религиозного назначения, является вмешательством в компетенцию органа местного самоуправления по осуществлению градостроительной деятельности. Обращает внимание, что в установленном законом порядке права на объект недвижимости - незавершенную строительством соборную мечеть не оформлены. Установленная внесенными изменениями в отношении спорного участка территориальная зона "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" соответствует функциональному зонированию генерального плана.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Город Абакан является муниципальным образованием, наделенным статусом городского округа (статья 1 Устава города Абакана, утвержденного решением Абаканского городского Совета депутатов от 28 декабря 2005 г. N 222).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Решением Абаканского городского Совета депутатов от 10 ноября 2009 г. N 183 утверждены Правила землепользования и застройки города Абакана (градостроительные регламенты, графические материалы).

Решением N 409 в Правила землепользования и застройки внесены изменения и дополнения, в том числе:

- в части II раздела I главы I Правил землепользования и застройки из подпункта 1 "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" пункта 1.2 "Ц - Общественно-деловые зоны" исключен условно разрешенный вид использования "религиозно-культовые объекты" (пункт 1.4.3 Решения N 409);

- вид территориальной зоны "Ц-1Б. Подзона религиозно-культовых сооружений" изменен на территориальную зону "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений" для земельного участка по адресу: Республика Хакасия, г. Абакан, ул. Торосова, 1 (пункт 1.8.9 Решения N 409).

Согласно части 1 статьи 33 ГрК РФ (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 данного кодекса, которые в том числе содержат положения о том, что публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 ГрК РФ и с частями 13 и 14 статьи 31 ГрК РФ (часть 12 статьи 31 ГрК РФ).

При этом основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются:

1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений;

2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов (часть 2 статьи 33 ГрК РФ).

Частью 14 статьи 31 ГрК РФ установлено, что в случае подготовки правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения или городского округа публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории поселения или городского округа. В случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент.

В соответствии с частью 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Как следует из материалов дела, земельный участок по улице Торосова, д. 1 в городе Абакане постановлением мэра города Абакана от 24 июня 2009 г. N 1177 был предоставлен религиозной организации в безвозмездное пользование сроком на 19,5 месяцев для строительства объекта "соборная мечеть".

24 июня 2009 г. муниципальным образованием с религиозной организацией заключен договор безвозмездного срочного пользования (до 8 февраля 2011 г.) указанным земельным участком для строительства соборной мечети.

Постановлением главы города Абакана от 27 мая 2011 г. N 934 утвержден акт выбора земельного участка площадью 7201 кв.м, по адресу: г. Абакан, ул. Торосова, 1, для строительства объекта "соборная мечеть".

Срок пользования земельным участком продлевался постановлениями мэра города Абакана от 8 июня 2011 г. N 1036 и от 18 января 2013 г. N 35, истек 21 апреля 2015 г.

21 декабря 2012 г. администрация города Абакана выдала религиозной организации разрешение на строительство соборной мечети на спорном земельном участке со сроком действия до 21 апреля 2015 г., а также утвердила градостроительный план земельного участка.

На кадастровом учете участок стоит с января 2009 г., с видом разрешенного использования: для размещения объекта "соборная мечеть".

Согласно Правилам землепользования и застройки в редакции до внесения в них изменений оспариваемым Решением N 409 земельный участок по ул. Торосова, 1 располагался в границах территориальной подзоны "Ц-1Б. Подзона религиозно-культовых сооружений", входящей в состав территориальной зоны "Ц-1. Зона административно-деловых и торговых учреждений", что соответствовало функциональному зонированию генерального плана города Абакана.

В настоящее время на участке находится возведенный религиозной организацией фундамент соборной мечети.

Несмотря на то, что право собственности на указанный объект не зарегистрировано в установленном законом порядке, суд первой инстанции, учитывая правоотношения в период строительства, пришел к обоснованному выводу о нарушении органами местного самоуправления процедуры публичных слушаний, поскольку в нарушение приведенных выше норм закона они были проведены без участия религиозной организации как фактического правообладателя расположенного на земельном участке объекта.

Как указывалось выше, внесение изменений в правила землепользования и застройки городского округа предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, в том числе обязательное рассмотрение проекта на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ.

Согласно статье 5 ГрК РФ юридические лица являются субъектами градостроительных правоотношений, право на участие в которых реализуется через предусмотренную градостроительным законодательством процедуру проведения публичных слушаний при принятии государственными органами и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права граждан и организаций, в том числе при осуществлении ими мероприятий по градостроительному планированию.

Целью правового института публичных слушаний по проектам правил землепользования и застройки является обеспечение участия жителей муниципального образования и заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть нарушены в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта того или иного градостроительного решения, в открытом обсуждении принимаемых органами местного самоуправления решений по соответствующим вопросам, что согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 г. N 931-О-О.

Обстоятельства непривлечения к публичным слушаниям религиозной организации в силу положений статей 28 и 31 ГрК РФ свидетельствуют о ненадлежащем информировании заинтересованного лица о планируемом изменении правового режима спорного земельного участка, о нарушении его законного права на участие в публичных слушаниях по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки.

Кроме того, как правильно указано в решении, в оспариваемой части Решением N 409 Правила землепользования и застройки не приводились в соответствие с Генеральным планом города Абакана, а, по существу, ввели ограничения на размещение религиозно-культовых сооружений в целом в зонах общественно-деловой застройки и, в частности на земельном участке N 1 по улице Торосова в городе Абакане.

Доводы апелляционной жалобы о вмешательстве суда в компетенцию органа местного самоуправления по осуществлению градостроительной деятельности подлежат отклонению.

Согласно статье 2 ГрК РФ одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и обеспечение участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечения свободы такого участия.

Таким образом, градостроительное зонирование, являясь частью процесса по развитию территории, одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Федеральный законодатель обязывает органы местного самоуправления обеспечить баланс интересов субъектов градостроительных правоотношений.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 28 марта 2017 г. N 10-П, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов градостроительного зонирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Представленные материалы административного дела свидетельствуют о том, что справедливый баланс между общественными интересами и правами религиозной организации и ее членов органами местного самоуправления достигнут не был.

Внесение изменений в документы градостроительного зонирования является проявлением дискреционных полномочий органов местного самоуправления, что, однако, не предполагает произвольных действий данных органов.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (часть 2 статьи 1), Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (подпункты "а", "ж" пункта 3), утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, прямо относят к коррупциогенным факторам нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), отсутствие или неполноту административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическую неопределенность.

Оснований согласиться с приведенными в заседании суда апелляционной инстанции доводами об отсутствии нарушения прав административного истца судебная коллегия не находит, поскольку религиозная организация не утратила интереса к достройке объекта "соборная мечеть".

С учетом изложенного Судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Хакасия от 26 декабря 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов города Абакана - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.