Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2018 г. N 43-АПГ18-3 Решение суда первой инстанции о признании не действующими в части Генерального плана муниципального образования "Завьяловское", утв. решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловское" от 3 июня 2014 г. N 128, и Правил землепользования и застройки в муниципальном образовании "Завьяловское", утв. решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловское" от 26 декабря 2013 г. N 103, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 апреля 2018 г. N 43-АПГ18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Варламовой Рузии Наримановны о признании не действующими в части Генерального плана муниципального образования "Завьяловское", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловское" от 3 июня 2014 г. N 128, и Правил землепользования и застройки в муниципальном образовании "Завьяловское", утвержденных решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловское" от 26 декабря 2013 г. N 103, по апелляционной жалобе Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 22 января 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Варламова Р.Н. обратилась в Верховный Суд Удмуртской Республики с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана муниципального образования "Завьяловское" (далее также - Генеральный план), утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловское" от 3 июня 2014 г. N 128, и Правил землепользования и застройки в муниципальном образовании "Завьяловское", утвержденных решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловское" от 26 декабря 2013 г. N 103 (далее также - Правила землепользования и застройки), в части распространения санитарно-защитной зоны скотомогильника на территорию земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ...

В обоснование заявленных требований указала, что является собственником указанного земельного участка, относящегося к категории: земли населенных пунктов, имеющего вид разрешенного использования: постоянное и временное проживание, малоэтажные жилые дома. Полагает, что администрация муниципального образования "Завьяловское" при разработке оспариваемых документов территориального планирования вышла за пределы компетенции в части установления 1000-метровой санитарно-защитной зоны, что приводит к нарушению ее прав.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 22 января 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: Генеральный план и Правила землепользования и застройки признаны не действующими в части распространения санитарно-защитной зоны скотомогильника на территорию земельного участка с кадастровым номером ..., расположенного по адресу: ...

В апелляционной жалобе Министерство строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики просит решение суда отменить и принять новый судебный акт. Ссылаясь на введение скотомогильника (биотермической ямы), расположенного на территории бюджетного учреждения Удмуртской Республики "Завьяловская районная станция по борьбе с болезнями животных", в 1980 г., полагает, что в рассматриваемом деле не подлежат применению санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 (далее также - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03), и санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.7.2629-10 "Профилактика сибирской язвы", утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 мая 2010 г. N 56. Обращает внимание, что в оспариваемых нормативных правовых актах санитарно-защитные зоны не установлены, а отображены. При этом не содержат каких-либо ограничений в пользовании земельными участками, в том числе участком административного истца.

Правительство Удмуртской Республики в отзыве на апелляционную жалобу просит ее удовлетворить.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации (часть 4 статьи 3 ГрК РФ).

Муниципальное образование "Завьяловское" является муниципальным образованием со статусом сельского поселения (статья 1 Устава муниципального образования "Завьяловское" - сельского поселения, принятого решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловское" от 8 декабря 2005 г. N 6.

Решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловское" от 26 декабря 2013 г. N 103 утверждены Правила землепользования и застройки в муниципальном образовании "Завьяловское".

Решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловское" от 3 июня 2014 г. N 128 утвержден Генеральный план муниципального образования "Завьяловское".

Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.

Законом Удмуртской Республики от 28 ноября 2014 г. N 69-РЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований, образованных на территории Удмуртской Республики, и органами государственной власти Удмуртской Республики" к полномочиям исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики отнесены полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности, предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации и Законом Удмуртской Республики от 6 марта 2014 г. N 3-РЗ "О градостроительной деятельности в Удмуртской Республике", в том числе принятие решений по подготовке и утверждению генерального плана, правил землепользования и застройки поселения, городского округа, а также по внесению в них изменений.

Распоряжением Правительства Удмуртской Республики от 24 февраля 2016 г. N 147-р Правила землепользования и застройки изложены в новой редакции.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые нормативные правовые акты, а также вносящее изменения в Правила землепользования и застройки распоряжение Правительства Удмуртской Республики от 24 февраля 2016 г. N 147-р, приняты уполномоченными на дату их издания органами с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24-25, 31-32 ГрК РФ, в установленной форме и официально опубликованы в установленном порядке.

Варламова Р.Н. на основании договора купли-продажи от 29 августа 2016 г. является собственником земельного участка с кадастровым номером _ (категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: постоянное и временное проживание, малоэтажные жилые дома, зона застройки индивидуальными жилыми домами), расположенного по адресу: ...

14 октября 2016 г. администрацией муниципального образования "Завьяловское" Варламовой Р.Н. отказано в выдаче разрешения на строительство на указанном земельном участке, поскольку он расположен в границах санитарно-защитной зоны скотомогильника.

Согласно ветеринарно-санитарной карточке N 1818-03-01 на территории бюджетного учреждения Удмуртской Республики "Завьяловская районная станция по борьбе с болезнями животных" расположен скотомогильник (биотермическая яма), первое захоронение в котором биологических отходов было произведено в 1980 г.

На прилагаемых к Генеральному плану картах в районе, соответствующем приведенному выше описанию, отображены скотомогильник и окружающая его санитарно-защитная зона.

На карте зон с особыми условиями использования территории МО "Завьяловское" (приложение 3 к Правилам землепользования и застройки) относительно земельного участка с кадастровым номером ... (ветеринарная станция) обозначена окружающая его санитарно-защитная зона.

Суд первой инстанции, установив, что земельный участок административного истца расположен в границах отображенной в Генеральном плане, Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны скотомогильника, пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления и признания оспариваемых нормативных правовых актов не действующими в части распространения санитарно-защитной зоны на указанный земельный участок.

Судебная коллегия соглашается с этим выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, как обусловленные ошибочным толкованием закона.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает данный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах в составе материалов по обоснованию генерального плана (пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ). Кроме того, характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Законодательство о градостроительной деятельности корреспондирует и действующему законодательству в сфере санитарного благополучия населения.

Статьей 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также - Закон N 52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.

Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. N 554, в пункте 3 предусматривает, что государственные санитарно-эпидемиологические правила (далее - Санитарные правила) устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования, в том числе к планировке и застройке городских и сельских поселений.

В сфере градостроительства применяется в том числе постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее также - СанПиН).

Разделом 7 СанПиН скотомогильники отнесены к I классу санитарной классификации объектов и сооружений и для них определен ориентировочный размер санитарно-защитной зоны 1000 м (пункт 7.1.12). Такой же размер санитарно-защитной зоны указан в пункте 5.4 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 4 декабря 1995 г. N 13-7-2/469.

Системный анализ приведенных норм в их взаимной связи позволяет сделать вывод, что указание в пункте 5.4 названных Ветеринарно-санитарных правил размера санитарно-защитной зоны скотомогильника (биотермической ямы) носит ориентировочный характер.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I-III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).

Вместе с тем, как установлено судом первой инстанции и не оспаривается лицами, участвующими в деле, постановление об утверждении санитарно-защитной зоны скотомогильника, расположенного на территории бюджетного учреждения Удмуртской Республики "Завьяловская районная станция по борьбе с болезнями животных", Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации не принималось. Проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров в материалы дела не представлен.

При этом Закон N 131-ФЗ и Закон N 52-ФЗ не относят к полномочиям органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта федерации вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон.

С учетом изложенных обстоятельств отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.

Приведенный в жалобе довод о том, что СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" не применяется к объектам, введенным в действие до издания этих санитарных правил, основан на ошибочном толковании закона.

При этом Судебная коллегия полагает необходимым отметить, что постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222 были утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон. Согласно пункту 1 указанных правил санитарно-защитные зоны устанавливаются как в отношении планируемых к строительству и реконструируемых, так и в отношении действующих объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека.

Ссылки в мотивировочной части решения на санитарные правила "СП 3.1.7.2629-10. Профилактика сибирской язвы. Санитарно-эпидемиологические правила", в то время как согласно ветеринарно-санитарной карточке захоронение в скотомогильнике животных, павших от сибирской язвы, не осуществлялось, на правильность выводов суда первой инстанции не влияют.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в оспариваемых нормативных правовых актах санитарно-защитные зоны не установлены, а отображены, и не содержат ограничений в пользовании земельными участками, противоречат фактическому правоприменению, что подтверждается отказом в выдаче Варламовой Р.Н. разрешения на строительство.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда первой инстанции в апелляционном порядке, в том числе на которые ссылается представитель административного ответчика, отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 22 января 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства строительства, жилищно-коммунального хозяйства и энергетики Удмуртской Республики - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.