Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 марта 2018 г. N 78-АПГ17-27 Решение суда первой инстанции об отказе в признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 21 марта 2018 г. N 78-АПГ17-27

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Румянцевой Марины Владиславовны о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" по апелляционной жалобе Румянцевой Марины Владиславовны на решение Санкт-Петербургского городского суда от 19 октября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителей Румянцевой М.В. по доверенности Перфильевой В.Ю. и Некрестьянова Д.С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Правительства Санкт- Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга по доверенности Водовозова С.В. и Яркиной В.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

гражданка Румянцева М.В. обратилась в Санкт-Петербургский городской суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующими с момента принятия Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденных постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524 (далее также - Правила землепользования и застройки, Постановление N 524), в части установления в приложении N 6 территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

Требования мотивировала тем, что она является собственником земельного участка с кадастровым номером _, расположенного по адресу: ..., площадью 1178 кв.м, категория земель "земли населенных пунктов", вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства". В соответствии с приложением N 6 к Правилам землепользования и застройки спорный земельный участок вошел в одну из территорий, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Однако в отношении указанной территории не соблюдается ни одно из условий, необходимых для принятия решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, указанных в части 3 статьи 46.10 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ). Земельные участки, на которых были бы расположены указанные в части 3 статьи 46.10 ГрК РФ объекты, фактически отсутствуют, а потому не могут составлять 50 и более процентов от общей площади соответствующей территории. Румянцева М.В. полагает свои права нарушенными, поскольку документация по планировке территории, в границах которой расположен принадлежащий ей земельный участок, не утверждена, и в соответствии с положениями части 4 статьи 57.3, части 2 статьи 41 ГрК РФ градостроительный план земельного участка не может быть выдан, что препятствует в использовании земельного участка.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 19 октября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Румянцева М.В. просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. В обоснование доводов указывает на незаконное установление границ территории, в которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому ее развитию, поскольку оно осуществлено на основании устного предложения об этом в рамках публичных слушаний в отсутствие условий, предусмотренных частью 3 статьи 46.10 ГрК РФ. Внесенные по результатам публичных слушаний изменения об установлении границ названной территории в нарушение требований части 8.1 статьи 31 ГрК РФ не были согласованы с Министерством культуры Российской Федерации. При этом часть территории находится в границах охранной зоны объектов культурного наследия, а именно в Единой зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности - ЗРЗ(21)21.

В жалобе также обращается внимание, что описание территории, в которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому ее развитию, выполнено исключительно графически путем цветового выделения на карте, без координирования и возможности определения точной площади, что порождает правовую неопределенность.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Правительством Санкт-Петербурга и Губернатором Санкт-Петербурга представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно Перечню исторических поселений, утвержденному приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 г. N 418/339, Санкт-Петербург отнесен к историческим поселениям, а исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников включены в 1990 г. в Список Всемирного наследия ЮНЕСКО (N 540-001).

В соответствии с пунктом 8 статьи 1, частью 4.1 статьи 63 ГрК РФ правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге утверждается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Как правильно установлено судом первой инстанции, оспариваемые Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, а также официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются.

В соответствии с частями 4, 5.1 статьи 30 ГрК РФ на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, а также в обязательном порядке устанавливаются территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности. Границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте.

Оспариваемым постановлением утверждены правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, включающие карту градостроительного зонирования, на которой с целью реализации Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (далее - Закон N 373-ФЗ) отображены территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, согласно приложению N 6, в том числе на листах 11, 12, по границам одной или нескольких территориальных зон, что соответствует части 5.1 статьи 30 ГрК РФ.

Частью 7 статьи 9 Закона N 373-ФЗ закреплена обязанность уполномоченных органов привести правила землепользования и застройки в соответствие с требованиями ГрК РФ в части установления территорий, в границах которых допускается осуществление деятельности по их комплексному и устойчивому развитию, в срок до 1 июля 2017 г.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30-35 ГрК РФ. Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 ГрК РФ (часть 1 статьи 33 ГрК РФ).

Как усматривается из материалов дела, в соответствии с приложением N 6 к Правилам землепользования и застройки спорный земельный участок вошел в одну из территорий, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. При этом вопреки доводам апелляционной жалобы судом первой инстанции правильно установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в соответствии с установленной процедурой, а доводы апелляционной жалобы о нарушении требований пункта 5 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и части 8.1 статьи 31 ГрК РФ о необходимости согласования проекта правил землепользования и застройки, подготовленного применительно к территории исторического поселения, с федеральным органом охраны объектов культурного наследия не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, поскольку такое согласование получено.

Градостроительное зонирование наряду с территориальным планированием призвано в соответствии с ГрК РФ обеспечить условия для устойчивого развития территорий. Определение градостроительного зонирования дано в пункте 6 статьи 1 ГрК РФ, где установлено, что градостроительное зонирование - это зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Градостроительное зонирование производится в соответствии с ГрК РФ на основе документов территориального планирования. Из системного толкования норм ГрК РФ следует, что закреплен принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Таким образом, установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, а реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории (статья 26 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Частью 1 статьи 41.1 ГрК РФ, введенной Законом N 373-ФЗ, также предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, городских округов функциональных зон.

Зонирование территории, являясь частью процесса по развитию территории (в том числе городов и иных поселений), одновременно выступает одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Правила землепользования и застройки разрабатываются для того, чтобы создать условия устойчивого развития территорий населенных пунктов, вместе с тем также призваны обеспечивать права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки (пункт 1 части 1 статьи 30 ГрК РФ). Задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки обеспечить справедливый баланс между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

Согласно статье 1 ГрК РФ устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (часть 3); деятельность по комплексному и устойчивому развитию территории - осуществляемая в целях обеспечения наиболее эффективного использования территории деятельность по подготовке и утверждению документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, а также по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции указанных в настоящем пункте объектов (часть 34).

Содержание приведенных норм в их системном единстве свидетельствует о том, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. При этом следует разграничивать определение долгосрочных ориентиров развития территории и правового режима использования территории в документах территориального планирования и градостроительного зонирования от реализации упомянутых документов.

Доводы апелляционной жалобы о том, что для отнесения определенной территории к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию необходимо соблюдение условий, указанных в части 3 статьи 46.10 ГрК РФ, основаны на неверном истолковании норм материального права, поскольку статьи 46.9 и 46.10 ГрК РФ определяют порядок и условия реализации положений генеральных планов и правил землепользования и застройки в части осуществления двух видов деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории: по частной инициативе, то есть по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества либо на основании решения органа местного самоуправления. Обе эти модели регулируются различными правовыми нормами и предусматривают свою последовательность действий. При этом сама процедура комплексного развития территории может быть реализована только после принятия и утверждения документов территориального планирования и градостроительного зонирования, а также определения в правилах землепользования и застройки территорий, в границах которых допускается осуществление деятельности по их комплексному и устойчивому развитию.

Так, согласно части 2 статьи 46.10 ГрК РФ решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления принимается уполномоченным органом местного самоуправления поселения, городского округа при наличии правил землепользования и застройки, предусматривающих территории, в границах которых допускается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

Приведенные положения действующего федерального законодательства свидетельствуют о правильности вывода суда о том, что принятию решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, равно как и заключению договора либо соглашения при осуществлении комплексного развития территории по инициативе правообладателей, и их реализации предшествует установление в правилах землепользования и застройки территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию, а соблюдение требований части 3 статьи 46.10 ГрК РФ необходимо при принятии решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, но не при установлении в правилах землепользования и застройки территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию.

Судебная коллегия полагает верными и выводы суда первой инстанции о том, что само по себе отнесение определенной территории к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию, не затрагивает предмет охраны исторического поселения, поскольку не исключает необходимость соблюдения при осуществления такой деятельности градостроительных регламентов, предусматривающих предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и соответствующие ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, в том числе необходимые для обеспечения сохранности объектов культурного наследия и планировочной структуры исторического поселения.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда и установленные им обстоятельства, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проанализировав положения приведенного выше федерального и регионального законодательства и сопоставив их с положениями оспариваемого нормативного правового акта, определив фактические обстоятельства и оценив имеющиеся в деле доказательства, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого, по доводам апелляционной жалобы, не имеется.

Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 19 октября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Румянцевой Марины Владиславовны - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.