Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2018 г. N 1-АПГ18-5 Решение суда об отказе в иске о признании недействующим пункта 3.1 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования "Тавреньгское", утв. решением муниципального Совета муниципального образования "Тавреньгское" Архангельской области от 30 декабря 2015 г. N 106, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2018 г. N 1-АПГ18-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Пихтиной Татьяны Васильевны о признании недействующим пункта 3.1 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования "Тавреньгское", утверждённого решением муниципального Совета муниципального образования "Тавреньгское" от 30 декабря 2015 года N 106, по апелляционной жалобе Пихтиной Т.В. на решение Архангельского областного суда от 13 декабря 2017 года, которым отказано в удовлетворении ее административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением муниципального Совета муниципального образования "Тавреньгское" от 30 декабря 2015 года N 106 утверждено Положение о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования "Тавреньгское" (далее - Положение), которое официально опубликовано 31 декабря 2015 года в Тавреньгском муниципальном вестнике N 3 (9) и на официальном сайте муниципального образования "Тавреньгское".

В соответствии с пунктом 3.1 Положения для проведения конкурса формируется конкурсная комиссия. Общее число членов конкурсной комиссии составляет шесть человек. Половина членов конкурсной комиссии назначается муниципальным Советом, а другая половина - главой муниципального образования "Коношский муниципальный район".

Пихтина Т.В., зарегистрированная по месту жительства в деревне ..., входящей в состав муниципального образования "Тавреньгское", обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующим вышеприведенного пункта в части, предусматривающей назначение половины членов конкурсной комиссии главой муниципального образования "Коношский муниципальный район".

В обоснование заявленных требований Пихтина Т.В. указала на то, что в октябре 2016 года муниципальный Совет муниципального образования "Тавреньгское" избрал на должность главы муниципального образования Фомина Н.А. как кандидата, представленного конкурсной комиссией. При этом в состав конкурсной комиссии входили в том числе три представителя, назначенные распоряжением главы муниципального образования "Коношский муниципальный район" от 24 августа 2016 года. Данные лица не являлись депутатами органов местного самоуправления, то есть представителями населения муниципального образования "Тавреньгское" или муниципального образования "Коношский муниципальный район". Таким образом, по мнению административного истца, население муниципального образования оказалось отстраненным от права выражать свое волеизъявление в вопросе избрания главы муниципального образования, что противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку предусматривает иной, чем установлен частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации порядок осуществления местного самоуправления, и допускает нарушение прав граждан Российской Федерации, предусмотренных частями 1, 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации, а именно права участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, а также права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Решением Архангельского областного суда от 13 декабря 2017 года в удовлетворении административного искового заявления Пихтиной Т.В. отказано.

В апелляционной жалобе Пихтина Т.В. ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции и о принятии по делу нового решения об удовлетворении административного иска, ссылаясь на то, что суд при рассмотрении административного дела проверил оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие федеральному законодательству, тогда как она заявляла требования о несоответствии пункта 3.1 Положения нормам Конституции Российской Федерации.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Архангельской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. До начала рассмотрения административного дела от главы муниципального образования "Тавреньгское" Фомина Н.А. и председателя муниципального Совета муниципального образования "Тавреньгское" Герасимовской Е.Н. поступили ходатайства о рассмотрении административного дела без их участия.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, с учетом положений частей 8, 9 статьи 96 названного кодекса Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.

Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Частями 1 и 4 статьи 7 названного федерального закона определено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления, установленные настоящей статьей, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно. Подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается.

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.

Таким образом, вопросы избрания глав муниципальных образований решаются каждым муниципальным образованием самостоятельно в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Какие-либо критерии выбора одной из форм избрания главы муниципального образования федеральным законодательством не предусмотрены.

Согласно абзацу первому части 2.1 статьи 36 данного федерального закона порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования (абзац третий).

В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением (абзац четвертый).

Согласно пункту 2 статьи 1.2 Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ "О реализации государственных полномочий Архангельской области в сфере правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления" (далее - Закон Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ) глава сельского поселения Архангельской области, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 3 и 4 настоящей статьи, в соответствии с уставом сельского поселения:

избирается представительным органом сельского поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса по отбору кандидатур на должность главы сельского поселения;

избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Устава муниципального образования "Тавреньгское" органами местного самоуправления Тавреньгского сельского поселения являются:

муниципальный Совет Тавреньгского сельского поселения - представительный орган муниципального образования "Тавреньгское";

глава Тавреньгского сельского поселения - глава муниципального образования "Тавреньгское";

администрация Тавреньгского сельского поселения - местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования "Тавреньгское".

В соответствии с подпунктом 6 пункта 3 статьи 16 Устава муниципального образования "Тавреньгское" к вопросам ведения муниципального Совета, по которым этим органом принимаются решения, относится избрание главы Тавреньгского сельского поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение должности главы Тавреньгского сельского поселения, возглавляющего администрацию Тавреньгского сельского поселения.

Согласно пункту 3 статьи 21 Устава муниципального образования "Тавреньгское" глава Тавреньгского сельского поселения избирается муниципальным Советом Тавреньгского сельского поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Из приведенных норм следует, что избрание главы Тавреньгского сельского поселения осуществляется из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, утверждение порядка проведения которого отнесено к полномочиям муниципального Совета Тавреньгского сельского поселения как представительного органа муниципального образования.

Разрешая заявленные Пихтиной Т.В. требования о признании недействующим пункта 3.1 Положения, суд первой инстанции, руководствуясь частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, правомерно проверил оспариваемый в части нормативный правовой акт органа местного самоуправления на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно приведенным нормам Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, Закона Архангельской области от 23 сентября 2004 года N 259-внеоч.-ОЗ и Устава муниципального образования "Тавреньгское".

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт был принят уполномоченным органом с соблюдением порядка и процедуры его принятия, порядок формирования конкурсной комиссии, установленный пунктом 3.1 Положения, в том числе назначение половины ее членов главой муниципального образования "Коношский муниципальный район", полностью соответствует абзацу четвертому части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

Довод апелляционной жалобы Пихтиной Т.В. о том, что оспариваемый нормативный правовой акт подлежал проверке судом на соответствие нормам Конституции Российской Федерации, перечисленным в административном исковом заявлении, а не нормам федеральных законов и других нормативных правовых актов, на которые сослался суд, не может являться основанием к отмене решения суда, поскольку в силу подпункта "а" пункта 1 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных актов, перечисленных в подпунктах "а" и "б" пункта 1 части 1 указанной статьи, разрешает Конституционный Суд Российской Федерации. В полномочия судов общей юрисдикции проверка нормативных правовых актов на соответствие нормам Конституции Российской Федерации не входит.

В то же время в апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение Архангельского областного суда и удовлетворить административное исковое заявление, признав противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункт 3.1 оспариваемого Положения.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с распоряжением главы муниципального образования "Коношский муниципальный район" от 24 августа 2016 года N 388-р о назначении конкретных лиц членами конкурсной комиссии по проведению конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования "Тавреньгское", тогда как данное обстоятельство предметом рассмотрения по настоящему делу не является.

В апелляционной жалобе Пихтина Т.В. также ссылается на то, что судом не дана оценка экспертным заключениям правового департамента администрации губернатора Архангельской области, в которых сделаны выводы о наличии в решении муниципального Совета муниципального образования "Тавреньгское" от 30 декабря 2015 года N 106 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования "Тавреньгское" правовых норм, не соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации, и ошибок юридико-технического характера. Данный довод не может повлечь отмену решения суда, поскольку указанные экспертные заключения касались не оспариваемой административным истцом нормы, а иных положений. Кроме того, как видно из решения муниципального Совета муниципального образования "Тавреньгское" от 3 марта 2017 года N 17 "О внесении изменений в решение муниципального Совета МО "Тавреньгское" от 30 декабря 2015 года N 106", рекомендации, содержащиеся в экспертных заключениях, муниципальным Советом муниципального образования "Тавреньгское" были учтены, и в решение муниципального Совета МО "Тавреньгское" от 30 декабря 2015 года N 106 внесены соответствующие изменения.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Архангельского областного суда от 13 декабря 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Пихтиной Татьяны Васильевны - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Горчакова Е.В.